農村建設用地上市流轉中的法律問題

發布時間：2006-03-14　瀏覽數：5,781

                   該文榮獲廣州市律師協會2005年度理論成果二等獎

    我國土地所有權分為國家所有和集體所有，在農村，法律規定土地為集體所有，但猶如農民對其房屋享有的所有權因宅基地只有使用權，而使得該項權利成為不完整的權利一樣，農村集體土地所有權并不完整，在國家征用土地的情況下，集體和農民對此難以收益或干預。尤其在目前國內經濟進一步升溫，以及農村城市化的加強，國家在征用集體土地作為建設用地的過程中，由于立法的不完善、農村建設用地流轉制度的不健全、征地補償的不合理等等使得集體和農民自身的權益無法得到保護，引起了農民的強烈不滿，有些地方農民大規模上訪，甚至發生械斗流血事件，給政府和相關部門正常工作帶來不便，更不利于安定團結的局面。要解決上述的一系列問題和矛盾，最便捷、科學的出路就是改革，讓農村建設用地所有的主體多元化，即允許土地使用權人取得所有權，以實行部分土地私有化，使整個社會財產的流轉暢通起來，既而增強集體和農民的土地產權行為能力，規范國家征用土地的行為，達到市場化、合理化解決農村建設用地流轉的問題。
     一、我國農村建設用地及其流轉的法律規定以及法律問題
     《憲法》第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”；“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。
     《民法通則》第七十四條規定“集體所有的土地依照法律規定屬于農民集體所有，由村農業合作社等農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”。
     《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”；第四十七條規定“征用其他土地的土地補償費和安置補償費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補償費的標準規定”；六十三條規定“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃，并依法取得建設土地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。
     《城市房地產管理法》第八條規定“城市規劃區內集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅土地的使用權方可有償出讓”。
 根據以上相關法律的規定，農村建設用地的相關情況顯現：
     1、農村集體建設用地的種類較多，大致可分為：①農村居民的建設用地；②小型農田水利和鄉村道路建設用地；③村鎮建設用地和公益事業建設用地；④鄉（鎮）村辦企業建設用地；⑤國家建設征用土地，而這幾種建設用地的所有權均屬農村集體組織，農村集體經濟組織對其進行經營和管理，但所有權主體模糊，產權不清。
     2、從我國現階段相關法律規定可以看出，農村集體建設用地均不得直接出讓、轉讓或者出租，該類土地的上市流轉只有一條路可走，那就是必須先行征用轉化為國有土地后才能在市場上流轉。
     3、農村建設用地的國家征用是該土地上市流轉的必經之路，而國家征用農村建設用地立法的不完善性、征地補償標準的不合理、征地補償后救濟手段不完善、征地不利于農民權益保護等等問題出現，使得該土地的流轉出現現實癥結。

     二、農村建設用地能否直接上市流轉的問題
     現有法律是禁止集體所有的建設用地直接進入市場的。集體所有的建設用地如要流轉，必須先由國家征用成為國有土地之后，再出讓給使用權人。這種做法一是增加了土地流轉的環節，二是使得農民經濟利益受到嚴重損害，三是使農村的工業化、城市化進程受阻，其中，最關鍵的是農民的利益問題，對如何解決集體建設用地進入市場的矛盾，進一步推動土地市場活躍起來，帶動國民經濟的發展。國家著手對土地制度中集體土地的進入市場問題進行改革試點。早在1996年9月，蘇州市政府下發文件，允許規定范圍內的集體存量建設用地使用權有條件地進行轉讓、出租，實行了集體建設用地使用權有償、有限期流轉的土地使用權制度，并逐漸形成了“國有、集體兩種產權，同出市場，統一管理”的模式。目前，蘇州全市80%以上的集體建設用地已進入了市場流轉，累計用地總量超過了11萬畝，占年均建設用地量的28%。之后，國土資源部在前些年分別在蘇州、蕪湖、湖州等地進行集體土地使用權流轉的試點，各地也出臺了相關管理辦法，廣東省政府態度更是先行，發出《關于試行農村集體建設用地使用流轉權的通知》，明確規定農村集體建設用地使用權可上市流轉。
     可以說，限制集體土地流轉的法律障礙事實上堅冰已破，但仍然需要在法律上明確它的合法性。

     三、農村建設用地流轉中國家征用土地的問題
     在集體土地轉為國有土地的過程中，現行土地制度實行的是征用制度，是一種帶有強制力的行政行為，這顯然是不符合市場規律的，因此，改革現行的征地補償制度是維護農村穩定的需要，是為實現各種所有權性質土地的平等作好準備，這也是改革現行土地制度的重要內容。
     我國征用土地的補償制度存在缺陷，主要為征用補償不合理。首先，缺乏充分的制度保障。《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償；征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，該補償構成是否與土地原用途價格相當是存在問題的。其次，補償標準偏低。我國現行的征地補償標準主要根據該土地被征用前三年的平均年產值來加以確定，對各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異缺乏體現，無法反映被征土地的區位價值。第三，補償費用分配問題。現在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農民個人。但由于集體土地所有權的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對土地補償費的使用也缺乏規范，結果鄉（鎮）、村、組層層截流，不當的使用又往往給農民造成更大的損失，具有關部門統計，改革開放以來低價征用農民的土地，最少使得農民蒙受2萬億元的損失，使得農民失去土地后的補償無法保障其正常生活。
     因此建議，進一步推進政府職能轉變，從內在驅動機制改變政府的行為；穩定農村建設用地的農民集體所有權，以此入手實現對農民土地財產權利的清晰界定和保障；推進農村建設用地的市場化流轉，增加農民的資產化收入；完善征用的法律建設，重構征用程序，區分公益性和非公益性用地的轉用渠道，充分利用市場機制進行調節，在政策的執行上實現農民的主體性地位。但無論如何，由于只有與收入最大化相一致的權利轉讓，才能完全清晰地界定產權，強調農民在土地財產處置中的中心地位，是實現農民土地財產權利，保障土地征用中農民權益的關鍵。

     四、農村建設用地所有權不完備的問題
 在農村，法律規定土地是集體所有的，但該所有權體現在實際權能上并不完整，比如農村對房屋享有的所有權因宅基地只有使用權，而成為不完整的權利，但實際上，農民買賣或出租房屋便包括了宅基地，集體對此卻難以受益或干預。在目前土地儲備制度被擴大的情況下，大量農村建設用地被征用，引起了農民的強烈不滿，對此必須盡快糾正。
    對解決上述矛盾，有待突破目前理論界存在的傳統束縛。
     1、雖然土地的自然屬性是屬于非勞動產物或屬于自然存在物，但這個自然屬性并不自動成為人類的財富，離開了勞動，任何生產資料都不會有價值。只有勞動與土地的結合才能造福于人，因此，我們在允許社會經濟成分多元化的時候，沒有理由還要保留一塊禁區，而且最重要的生產資料。
     2、有人認為允許土地私有，將使國家永遠失去對土地進行再次調整的權力，不利于重點建設和公益設施的建設等等。其實恰恰相反，土地私有將使人們更珍惜土地，更合理地選用土地。公民財產權利的穩定會使社會更加穩定，在土地轉讓時，市場規劃將使當事人地位更加平等。
     3、也有人認為允許土地私有會動搖社會主義制度，這只是杞人憂天。一個社會走什么道路，是歷史的選擇，社會主義并不排斥私有制。改革社會經濟體制的關鍵是產權明晰，農村的穩定有賴于“耕者有其田”，人類歷史的車輪必將推動我們國家走這一步。既然我們對動產可以允許私有制，近年來出現大量的資金流失到國外的嚴重問題都動搖不了我們改革的進程，那還怕土地私有會使土地跑到國外去嗎？只有土地所有權落實，才能減少非法侵害。

     五、農村建設用地流轉中農民行使土地控制權的行為能力的問題
     農村集體建設用地的流轉（假設這里流轉的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內的全體相關農民集體決策根據自愿的原則，至少需要絕大多數（三分之二以上）農民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數不同意流轉的農民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位。在實際操作中，問題可能更嚴重。集體建設用地的流轉一般是由鄉鎮特別是由村來具體操作，而不是由作為土地所有權的村民小組集體經濟組織實施的。由于村民小組的集體經濟組織與村、鄉兩級集體經濟組織是不同的利益主體，在利益關系不一致時，處于劣勢的集體經濟組織，在村、鄉一級代為行使其土地產權的情況下，其利益實在難以得到保障。而且，由于信息不對稱以及村、鄉干部同企業之間可能的合謀關系就更損害了村民小組一級農民對土地的控制權行為能力及其收益狀況。所以，在農村集體建設土地流轉決策相關的合同條款設計、談判方面，作為所有權主體的村民小組以及擁有土地承包權的農民都只有很有限的控制權行為能力，在這種情況下需要強化農民和集體經濟組織對土地產權的行為能力。
     1、應尋求、推動現有法律對農村集體土地所有權主體、所有權代表和相應的權利、義務的明確規定，賦予并保護農民的集體建設用地的財產權同時，在強化規劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設用地使用權的合法流轉。地方政府應積極研究并制定適合本地實際的農村集體建設用地流轉辦法，以使相關法律具有可操作性。
     2、要加快農村集體土地所有權的登記發證工作，通過加快農村集體土地所有權登記發證工作，明確土地所有權的主體，從而增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體土地的“公開、公平、公正”流轉。
     3、要強化農村集體建設用地流轉的管理程序，以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。