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    WTO與我國政府職能“合理范疇”的確定

    2002-09-25    作者:廣東恒益律師事務所許世芬律師 ?    瀏覽數:9,476

    加入WTO以后,我國將面對更開放、更激烈的國際經濟競爭。而這新一輪競爭的優勢,在很大程度上將體現在政府的管理職能與效率方面。我國是個仍處在經濟轉軌時期的發展中國家,這一特點決定了現階段我國政府職能的轉變,首先要從對市場、企業的直接干預中解脫出來,集中精力搞好宏觀調控與市場的“培育”和“完善”。這就要求我國各級政府嚴格按照WTO規則以及遵循國際慣例,努力確定政府職能的“合理范疇”,加快對不適應WTO規則的涉外體制、法規和政策的調整,不斷深化以市場為導向的經濟體制改革,以促進國內經濟穩妥、高速發展,增強企業的國際競爭能力。

    - WTO是以市場經濟為規則的多邊國際貿易組織。它按照市場經濟規則和國際慣例所制定的所有法律文件,通過規定各成員國政府所應承擔的主要契約義務,來規范各成員國參與國內和國際市場的貿易活動乃至相關法律、規則的制定。我國自確定建立社會主義市場經濟體制的目標以來,社會經濟體制及其運行方式都發生了重大的變化,但離建立市場經濟體制還有較大的差距,各級政府的職能還未實現根本性轉變,還未明確有一個“合理范疇”,市場的運行主要還是依靠政府的行政干預,而不是市場機制的自我調節,企業尚未完全脫離政府的管轄而真正成為市場的主體。 我國政府職能轉變的重重阻力,來自于傳統的經濟管理體制。我國長期實行計劃經濟體制,政府的職能是無所不包,無所不管,無所不在。一市之長或一縣之長,對于本市、本省的事,無論政治的,經濟的,社會的,市場的,老百姓生活的,事無鉅細,包羅萬象,什么都得管。不僅行政的事,政府說了算,就連市場的事、企業的事,也是政府說了算。直至今日,這種“大政府、中市場、小企業”的傳統模式還在發揮著較大的影響。政府不僅管理著公共物品生產的領域,還同樣管理私人物品生產的領域。政府對產業活動的管理,很多還是通過行政命令,而不是依靠法律手段或經濟扛桿的調控。 政府職能轉變的阻力,也來自于我國現行的行政管理體制。由于政府掌握著市場的經營管理權,市場的調配權和某些重要產品的定價權,掌握著企業的人事任免權、生產經營調配權,企業經濟不獨立,盈利虧損歸國家。而企業則對政府有很大的依賴性,國有企業享受行政級別和待遇,國企干部由政府任命,同樣講究行政級別和待遇,構成了政府行政系統的一個難以分離的部分。在這種體制下,我國各級政府對市場、企業的態度始終處于一種矛盾漩渦之中,想分離又怕分離,想放手又不敢放手,擔心這,擔心那,擔心企業難以獨立自主地按市場經濟規律運作,反而擾亂了市場秩序,影響國家的安定團結,因而不愿給國有企業松綁。國有企業既然不能自主地面對市場,自然難以創造財富。國企一旦虧損,工人則面臨下崗,這沉重的包袱最后仍然得由政府和工人背。 政府職能轉變的阻力,也來自于一大批既得利益者——中央和地方政府的官員們。在商品經濟條件下,權力代表著利益代表著金錢,甚至代表著比金錢更耀眼的東西。不少官員利用手中的權力(例如土地劃撥權、工程發包權、審批權、審計權、任命權等等)進行權錢交易,不少政府部門既是經營者又是管理者,既是執罰者,又是違規者。只要政企不分離,國企改革不到位,“權錢互補”,以“權斂財”的丑惡現象就難以消除。只要企業實際上仍然處于政府的從屬地位,不能掌握本身的人事任免和生產經營決策權,就難以真正地成為市場的主體,難以按市場經濟的規律運作,難以培育新時代的企業精神。 政府職能轉變的阻力,更來自于我國法制建設的滯后。我國受數千年封建專制主義官本位余毒的影響,加上建國后長期實行計劃經濟,法制建設嚴重滯后。改革開放以來,我國加強民主與法制建設,制定不少的法律、法規,但在1993年以前能正確反映市場經濟中的價值規律、競爭規律和供求規律的法律、法規并不多見。1993年以后有些法律、法規能較客觀地反映市場經濟的規律,但也涉及到一個如何得以良好實施和切實執行的問題。這顯然與某些政府官員缺乏法制意識有著千絲萬縷的聯系。長官意志是計劃經濟時代的產物,至今仍有少數政府官員習慣于根據上級政策和上級命令行事。“法大還是權大”?這個問題一直成為社會的焦點,成為我國依法行政、理順政企關系的一個重大障礙。

     二 WTO要求所有成員國在參與國內和國際市場活動中奉行市場經濟的規則,按照市場經濟機制運作。現代市場經濟是追求經濟活力和效率的復雜系統,如果將其比喻為一個充滿活力和競爭的競技場。那么,政府就好比是競技場上的裁判員和服務員,運用競技規則,維護市場秩序,并創造條件,使市場經濟獲得充分的發展和不斷的完善。如果政府在競技比賽中既當裁判員,又當運動員,則不僅會使競技對手-非國有企業處于不公平或不對等的地位,導致市場壟斷、價格壟斷、資源配置壟斷,更有可能導致營私舞弊的腐敗現象的產生。 在市場經濟條件下,政府與市場有一個明確的分工。前者負責組織公共物品,后者負責私人物品供給。所謂私人物品的生產經營領域,主要指與人們日常衣食住行休戚相關的物品,例如碗筷、衣物、房屋、家具、家用汽車、電訊等的生產或經營領域。這些領域應該讓企業根據市場需求自主生產經營,通過企業之間的平等的、良性的競爭,尋求贏利、發展的機遇。至于產品的開發、產量多少,價格高低,由企業根據市場的銷路自主決定。企業的重組、調整、轉型或破產,讓企業根據市場規律作出自我選擇。企業的信譽好,就容易獲得融資,開拓銷售渠道。企業的產品銷路好,就能贏利,就能獲得生存和發展。所謂公共物品,包括軟件和硬件兩個方面。所謂軟件,主要指的為社會、為大眾提供的服務,這是政府的一大職能,從國防體系、外交、社會安定、市場秩序、宏觀調控、法律、政策,到設立社會福利基金、縮小貧富差別、倡導公平競爭,抑制通貨膨脹等。所謂硬件,則指城市道路、城市之間的高速公路,城鄉之間的馬路以及車站、鐵路、機場、橋梁、碼頭、公園、城市綠地、環保等需要政府來組織或非依靠政府組織不能進行的公共設施。 為了實現這一分工,政府就應退出市場中的私人物品供給的領域,即退出營利性的生產經營活動,讓企業去做,讓市場按自身的機制去調節,政府不再加以直接的干預和微觀的調撥,而把主要精力放在組織公共物品的供給上。值得指出的是,政府組織公共物品的供給或生產,并不意味著政府可以參與該物品的經營活動。市場經濟條件下政府的職能否定了政府具有經營贏利的功能。在具體的公共物品生產過程中,如城市道路等公共設施,同樣需通過招標的方式交由私人公司或股份制的國有企業去建造,政府本身只投資,只組織,只監管,不經營,不賺錢。政府的投資是不應尋求回報的,因為資金來源于稅收。政府的投資,只是用納稅人的稅收為納稅人提供更加優越的生活環境和設施。這不是政府的一個經營活動或經營贏利過程,而是履行政府職能為納稅人提供優質服務的過程,所謂取之于民,而用之于民。

    可見,我國政府職能轉變所面對的一個重要問題,就是要明確在市場經濟條件下政府的職責是什么,應該做什么,不應該做什么?政府不應該做什么,指的是如何改變以前政府職能上的“越位”,不再直接參與市場的經營活動。政府不應該做的事,實際上包括兩個方面,一是不應負責私人物品的供給,不應直接參與對私人物品的組織、生產、經營,也不應直接對私人物品的生產經營進行任何形式的干預或下達硬性指標。二是不應參與公共物品的生產經營。政府所應做的,僅僅是負責公共物品供給的組織、監督、驗收等工作。 三 政府從市場經營領域退出以后,把主要精力放在組織公共物品的供給上。我國是個發展中國家,目前正處于城市化的進程中,政府必須把相當部分的精力、物力放在公共物品的“硬件”建設或供給上。但如果硬件建設沒有“軟件”相配套,就極容易滋生“權力尋租”、“權錢交易”現象。而對于軟件建設恰恰是我們以往所沒有引起足夠重視或所采取的措施不夠有力的。近年來見諸于報端的一些負責市政建設等工程的干部紛紛“落馬”的事例,深刻地揭示了我國建立、完善工程招標投標的公示、公開制度的必要性和迫切性。

    現階段我國公共物品供給上的“軟件”建設,至少應包括以下幾個方面:

    (一)保護產權。產權分為公共產權和私人產權兩類,我們這里所指的主要是私人產權。目前某些地方政府職能的“缺位”之處,就在于不重視產權,不注重保護私人產權,對于與企業、集體和投資者簽訂的合同,可以任意取消或不認真履行,對于當地生產假、冒、偽、劣產品的企業,可以發展地方經濟為由而不予嚴厲打擊,予以放任自流,甚至暗中庇護。因此,當務之急是各級政府應強化產權意識,把建立、健全產權法律制度視為維護市場經濟秩序,保障市場經濟正常運轉的重要基礎和必要條件;把保護產權,保護債權人的合法權益,懲處破壞產權、侵犯他人產權的行為,視作是自己的首要職責。唯有這樣,才能維護投資者的合法權益、促進經濟繁榮。

     (二)維護市場秩序。維護市場秩序的方法有兩種,一是靠行政命令或政策,一是靠法律。我國長時期受計劃經濟體制的影響,缺乏依法規制市場秩序的傳統和做法,人為干預市場的現象常有發生,致使市場秩序經常處于無序與有序的膠著狀態,特別是目前市民反映最為強烈的國有企業依靠行政權利形成的行政性壟斷,例如電、水、電信、煤氣、交通、基礎設施等等公用物品生產經營處于高度的壟斷,有關企業可以任意提價,可以將成本、無效率帶來的損失,任意轉嫁到市民頭上,嚴重地侵害普通市民的權益,給市場經濟的健康發展帶來消極、負面的影響。因此,要使市場經濟有序地進行,必須依靠法律的規制和調控,有關政府部門要加強立法工作,根據實際需要,制定、修改反對壟斷、維護公平競爭等法律法規,對于任何破壞、干擾市場秩序的行為依法予以懲處,以維護市場秩序。

    (三)建立一個平等、公平的社會環境。改革開放以來,我國個人收入差距越拉越大,分配不公的程度日益加深。據2000年有關部門統計,20%的高收入者擁有相當于42.2%的財富。在全國銀行個人存款中,20%的儲戶已占有全部存款的80%。以20%最高收入家庭與20%最低收入家庭的收入占全部家庭收入的比重來看,前者是后者的6.53倍。兩者的差距遠遠大于許多市場經濟發達國家。中國目前的基尼系數為0.458,已超過國際公認的0.40的警戒線,進入了分配不公平區間。因此,政府的迫切任務是,采取有效措施,依法創造并保證人民大眾有脫貧致富、養老治病、義務教育、就業、勞動保險以及參政、議政等公平的機會。

    (四)進行宏觀調控。宏觀調控與人為的干預是兩碼事。前者是法治社會的特征,后者是人治社會的特色。市場經濟強調市場機制的自身調節,按市場規律辦事。但市場經濟也有可能出現過度投機和壟斷,需要政府通過法律手段進行必要的、適度的調控。美國經濟所以能夠在較長時期內保持持續發展的勢頭,無疑與政府運用法律手段對市場進行適度的宏觀調控有關。我國在“九五”期間經濟保持良好的發展勢頭,也與政府的適度調控有關。但與美國等市場經濟發達國家相比,我國的宏觀調控,無疑還摻雜一些人為的、行政意志的東西,這是我們需要努力改正的地方。只有我們以法治來取代人治,才能使我們的宏觀調控更能反映市場經濟發展規律,能夠減少成本,降低消耗,提高辦事效率。

    四 市場經濟從某種意義上說是一種法制經濟。市場經濟國家的模式不一、特色各異。但無論是以德國為代表的社會市場經濟模式,以日本、韓國為代表的政府主導型市場經濟模式或是以美國為代表的分散型、相對自由的市場經濟模式,都是建立在法治基礎上的。他們的一個共同特征就是市場調節為主,政府調節為輔,而政府調節經濟的手段,又主要依靠法律的宏觀調控。我國應按照WTO規則,結合本國具體情況,加快建立和完善現代市場經濟的法律體系,依法規范政府參與市場的行為,變微觀參與為宏觀調控,變以宏觀調控為主為以市場調節為主,以加快社會主義市場經濟體制的建設進程。

    (一)盡快制定規范政府與企業行為的法律,明確市場經濟條件下的政府和企業的不同地位和職能,為政企分離、明晰產權、建立現代企業制度提供法律依據。政府不應是追逐經濟利潤的企業生產經營者和市場經濟活動的直接參與者,其職責在于站在人民總體利益的高度來制定、執行市場規則,對市場起著宏觀調控的作用。但政府的調控,不能取代市場的調節,相反應堅持市場調節為主,政府調控為輔的原則,調控的目的在于創造和維持一個有利于企業競爭和發展的公平、有序的良好環境。企業作為在市場中追求自己利益的經濟實體,以市場主體的法律地位,依法享有自主的企業決策權、生產經營權,在市場中起著基礎性和主導作用。企業不應有行政依附,不應享受行政級別,因而也不應受行政命令的支配和干涉。企業之間在法律上的地位是完全平等,不應存在因所有制不同或因級別不同而產生的身份差別,而均可以獨立、平等的市場主體資格進入市場,參與市場的公平競爭。

    (二)盡快制定必要的市場運行規則,保障企業按市場經濟客觀規律協調有序地發展。在市場經濟發達國家,最明確體現市場經濟要求、調整市場經濟關系的民事、商事和經濟立法在這些國家的法律體系中始終居于最重要的地位。我國應加快民事、商事和經濟立法的步伐,盡快建立保護市場主體財產權的法律制度、維護市場活動參與者合同自由的法律制度、保障國家對市場進行適度干預、防止市場經濟自發性可能導致的濫用合同自由和各種違法行為的法律制度以及完善社會保障制度,以保障市場經濟協調有序地運行。

    (三)盡快制定有助于高科技等幼稚產業健康發展的規則,構建適度的產業保護體系。中國外貿體制的深層次改革,旨在建立更加開放的對外貿易格局,但這并不意味著中國再也不能采取貿易保護的措施,我們可以根據WTO關于保護幼稚產業等例外條款、合理的非關稅措施以及國際慣例,從維護我國新興幼稚民族產業健康發展出發,對少數關系到國民經濟發展質量和效益的關鍵性及高科技等幼稚產業和部門加以適度而有限的保護,以保障我國產業結構調整、優化升級的順利完成。

    (四)通過立法,徹底清除非關稅壁壘,進一步開放市場,保障所有企業都有平等參與對外貿易的權利。WTO的一個重要原則就是要消除各種非關稅壁壘。中國加入WTO,就必須依法理順外貿體制,使政府外貿主管部門與所有國有專業外貿企業從名到實徹底脫鉤;逐步減少并以最終取消進出口許可證、配額制等非關稅措施,杜絕通過制定發放配額、許可證等行政權力來分配或限制企業權利的做法,使所有有條件經營進出口業務的企業都能獲得參與公平競爭的機會,充分運用WTO貿易爭端解決機制,設法解決與歐美國家的貿易糾紛,利用進入WTO后我國輕工、紡織服裝、食品、機電、家用電器等傳統工業將獲得無條件最惠國待遇和市場準入的機會,積極發展對外貿易,不斷增加在國際市場中所占有的份額。

    (五)制定統一的內外資法律制度,給外商以國民待遇,進一步完善投資環境。中國加入WTO,就必須嚴格按照WTO的國民待遇條款,對外商優惠與歧視政策作出重大的修改,做到內外統一,平等相待,使企業沒有內資與外資的區別,而只有國內企業與國外企業的區別,使國內企業在適用同一法律、稅費的基礎上開展公平競爭。穩步向外資開放保險、金融、旅游等服務業務及電信等信息產業,打破目前的壟斷局面,促進企業公平競爭;對外商投資的導向由成本導向轉化為市場導向,使外商更加注重投資地的經濟環境與發展潛質,由追求短期效益向注重長期效益轉化,由投資勞動力密集型產業向投資資本密集型產業轉化,使外商投資的領域逐步向金融、高科技和新興產業延伸,為國內企業成長發揮示范作用。

    (六)依法構建小政府、大市場、大社會的模式。按照WTO的規則,政府要從許多社會事務中退出,轉移給社會中介機構去做。我國應積極創造條件,努力發展律師事務所、會計師事務所、審計事務所、咨詢公司、資產管理公司、行業協會等中介機構,并充分發揮它們的社會中介作用。政府從大量的社會事務解脫出來后,就有更多的精力和更多的時間,通過設立“企業服務中心”,為各種類型的企業提供不同類型的優質服務,幫助企業解決融資、化解金融風險。加入WTO以后,我國將面對更多的國際反傾銷訴訟,各級政府可以通過設立“國民經濟信息服務中心”,通過建立一個信息量巨大、資料權威的信息庫數據庫,為所有企業提供必要的信息資料,以充分地保護國內企業的合法權益,保護包括外商投資企業在內的所有國內企業免受岐視和不正當競爭。

     

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