論道路交通事故責任認定行為的可訴性及司法操作

發布時間：2002-12-10　瀏覽數：7,100

道路交通事故責任認定（下稱責任認定），是指公安機關對本行政區域內發生的交通事故以交通事故責任認定書的法定形式，就事故各方當事人對事故發生應否承擔責任及承擔責任輕重所作出的一種行政決定。公安機關對交通事故作出責任認定是其處理交通事故的法定職責之，公安機關在行使該職權時，與行政相對人（即事故當事人各方）之間并不是一種平等主體之間的民事法律關系，也不屬于調解的居中角色，所以該行為的法律性質應屬于公安機關具體的行政行為之一種。它體現的是公安機關與事故當事人之間一種管理與被管理的行政關系，公安機關在該關系中起著主導、控制的作用。責任認定既然是一種具體的行政行為，如果行政相對人對該行為不服，可否就此通過行政復議直至行政訴訟這一最終司法途徑尋求法律救濟，由審判機關對該行政行為的合法性進行審查并作出最終裁決，對此我國行政立法并無作出明確規定。由國務院發布的專門規范道路交通事故處理的行政法規《道路交通事故處理辦法》第二十二條只規定當事人對責任認定不服可以提起行政復議，而無規定可否提起行政訴訟。在司法實踐中，最高人民法院以司法解釋的方法對該問題作出了明確的規范，最高人民法院與公安部聯文頒發的法發[1992] 39號文《最高人民法院、公安部關于處理交通事故案件有關問題的通知》第四條規定“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。”從而將責任認定這一行政行為排除在行政訴訟的受案范圍外。關于該司法解釋的科學性、合法性問題，仁者見仁，智者見智，筆者認為該司法解釋既與我國的相關法律相沖突，其立法價值取向也不足取： 一、關于行政訴訟的受案范圍，我國《行政訴訟法》采取了列舉式、概括式與排除式相結合的立法模式。《行政訴訟法》第十一條第一款第（一）項至第（七）項詳細列舉了七類可訴具體行政行為，第八項則概括規定其他侵犯其他人身權、財產權的行政行為也納入行政受案范圍，第十二條則排除了四類事項作為行政訴訟的受案范圍。其中第（四）項規定為“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為中的‘法律’是指全國人民代表大會及其常務委員會指定通過的規范性文件”。如前所述，責任認定是一種具體的行政行為，該行為雖不屬于七類詳細列舉的具體行政行為之一，但也明顯不屬于四類“排除性事項”。在法無明確禁止的前提下，根據《行政訴訟法》及相應司法解釋的立法精神，為保護事故當事人（行政相對人）的合法權益，保障其行政訴權，有效監督公安機關依法行政，筆者認為人民法院應將該類行政行為納入行政案的受案范圍。最高人民法院、公安部[1992] 39號文中相應的規定屬于越權立法，其與我國《行政訴訟法》的立法精神相沖突，也不符合當今世界各國可訴行政行為逐步擴大之時代潮流，所以應予廢止。 二、將責任認定行為排除在行政訴訟受案范圍外，不利于人民法院對公安機關依法行政實施有效的司法監督，也不利于提高公安機關的執法水平，更為可怕的是其容易滋生公安隊伍內部腐敗，從而可能損害我國司法機關的威信和當事人對司法獨立的可信度。改革開放以來，隨著我國各級政府加大對基礎設施的投入，我國公路建設取得了飛躍發展，現代化的公路交通網絡已基本形成，加上我國居民購買力逐步提高，導致我國的各種機動車數量每年都以較大比例增加，相應地，道路交通事故數量也逐年遞增。根據《道路交通事故處理辦法》的規定，公安機關可以就事故損害賠償主持當事人各方居間調解，如能達成調解協議并已經履行完畢，案件就此終結；如達不成調解協議或調解后反悔無實際履行的，當事人任何一方可以就此向人民法院提起民事訴訟。在實踐中，由于公安機關作出的責任認定行為實行的是內部監督機制，上級公安機關為維護下級公安機關的威信，對當事人提出的責任認定重新認定申請，除非原責任認定明顯事實不清，畸重畸輕或適用法律錯誤，上級公安機關一般都會維持下級公安機關的決定，從而導致當事人對公安機關行政執法的公平性產生懷疑。其在向人民法院提起損害賠償糾紛時大多會一并對責任認定的合理性提出訴求。根據最高人民法院法發[1992] 39號文第四條“當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認為公安機關所作的責任認定，傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據”的規定，責任認定在訴訟中并不具有法定的證據效力，人民法院在審判中可以有權決定是否采信。但在審判實踐中，由于人民法院與公安機關的特殊關系，人民法院大都不愿得罪公安機關，加之責任認定是一項專業性極強的技術工作，一些審判人員由于受交通規則知識欠缺、怕麻煩、怕承擔責任等因素的影響，所以在作出判決時，大都會直接采納公安機關的責任認定意見，使以上規定形同虛設。更有一些地方的高級法院下文規定“人民法院在審理案件時認為公安交通管理部門作出的交通事故責任認定不準確的，在決定不予采信之前，應征求公安交通管理部門的意見，妥善處理”（粵高法發[1996] 15號文第6條），其作法明顯違背了我國審判機關獨立行使審判權的司法原則，使人民法院對公安機關的監督作用難以真正發揮。責任認定對事故當事人的權利義務有重大影響，它直接決定當事人是否需要承擔各種法律責任（交通事故責任為競合的法律責任，既要承擔民事責任，又可能要承擔行政責任和刑事責任）及承擔責任的大小。由于責任認定在人民法院的各種判決中普遍被直接采信，其直接后果有可能導致公安機關執法人員為謀取私利，濫用執法權，與當事人一方進行權錢交易，作出明顯不公的決定，使當事人另一方或幾方承受不公的法律后果，并將損害我國司法機關的威信和當事人對其公正性的認同。筆者曾代理過一起交通事故糾紛案，當事人一方懷疑公安機關執法干警在現場勘驗筆錄和目擊證人詢問筆錄上作了手腳，所以對責任認定書中認定的事實和責任不服，要求人民法院依職權取證。此案在審理中，一審人民法院在無進一步核實事實的基礎上完全采信了公安機關收集的全部證據和作出的責任認定，此案上訴到二審法院仍維持原判。判決發生法律效力后，當事人因不服，長期以書面、口頭等形式向人大、紀委、檢察院、公安等機關部門申訴，但至今仍無任何回復。當事人在與筆者接觸中，深深流露出對公安執法公正性的疑惑和對法院判決的不滿。 責任認定是公安機關日常處理的行政行為之一，其直接涉及到當事人各方的財產權，人身權等權益，立法上將其列為第八類可訴的具體行政行為，不僅是可行的，而且也是必要的。考慮到我國的《行政訴訟法》頒布時間僅10余年時間，為保持法律的相對穩定性，在立法體例上可以先由最高人民法院以司法解釋的方式對其進行規范，待條件成熟時再對行政訴訟法進行修正。同時還必須對現行《道路交通事故處理辦法》“責任認定”這一章進行修訂，該章第二十二條在立法上使用法律術語不科學，該條規定“當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后十五日內，向上一級公安機關申請重新認定，上一級公安機關接到重新認定申請書后三十日內，應當作出維持，變更或者撤銷決定”。在此上一級公安機關“重新認定”行為到底屬何含義，是由上一級公安機關就同一事實重新作出一具體行政行為，還是由上一級公安機關對下級公安機關責任認定進行行政復議，重點審查其合法性、公正性等問題，然后據此作出復議決定，概念表述不清，很容易使人誤解。但從該條的立法目的看，上級公安機關的行為應屬行政復議性質。另外，考慮到責任認定是一項專業性極強的技術工作，公安機關工作人員在這方面具有一定優勢，筆者認為還是實行“復議前置”程序為好，所以筆者建議將第二十二條修訂為“當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后六十日內，向上一級公安機關申請行政復議；上一級公安機關在接到行政復議申請后三十日內，應當作出維持、變更或者責令重新作出責任認定的復議決定；當事人對上一級公安機關的復議決定不服的，可以于收到復議決定后十五日向人民法院提起行政訴訟”。 人民法院在受理該類行政訴訟案件后，在審查重點上應與其他類型的行政案件有所區別。人民法院對一般行政行為主要審查其合法性問題，即行政機關作出某種行政行為有無事實依據和法律依據，而公安機關作出責任認定一般是有一定合法性基礎的，即交通事故已經發生，而且事故當事人也已查清，所以一般不存在越權行政、違法行政問題。人民法院在審查其合法性問題上，主要應審查其公正性問題，具體包括當事人有無違章行為、違章輕重、違章與事故發生的因果關系，責任認定是否畸輕畸重，適用法律是否恰當等事項，在此基礎上人民法院可以在查清事實的基礎上對責任認定直接予以改判。如公安機關的責任認定事實不清，人民法院也可責令其重新作出責任認定。人民法院就責任認定作出的裁決應有最終的法律效力，當事人在提起民事訴訟或檢察機關提起公訴時，不得再對其提出異議，如果提出，受訴法院也應不予審查，可以據此直接作出判決。