拓展農村法律服務的思考

發布時間：2004-01-15　瀏覽數：2,677

　　一、拓展農村法律服務是貫徹“三個代表”重要思想的本質要求 　　“三個代表”重要思想是新世紀全面推進黨的建設的偉大綱領，是我們黨的立黨之本、執政之基、力量之源。貫徹“三個代表”重要思想，關鍵在堅持與時俱進，核心在堅持黨的先進性，本質在堅持執政為民。“三個代表”歸根到底是代表中國最廣大人民的根本利益。在現實的中國離開了9億農村人口這個龐大的社會群體，也就無所謂廣大而言。解決中國的問題，在很大意義上就是解決農村的問題。從這個意義上講，研究和解決農村法律服務問題是一項具有時代特征的巨大工程，其重大的現實意義和深遠的歷史意義必將在依法治國的偉大進程中顯現出來。 　　早在改革開放之初，鄧小平同志就深刻指出，要使中國實現現代化，至少有兩點是必須看到的：第一是底子薄，第二是人口多，耕地少。因此中國式的現代化，必須從中國的特點出發。中國的許多問題都可以從人口多而且是農民人口多，底子薄即經濟文化相對落后這個基本事實中找到存在問題的根源。我國目前法律服務市場主體失衡的現象，并非全部是農村經濟文化落后，法律需求匱乏造成的，恰恰相反應當從立法和體制上進行深刻地反思。實踐表明，隨著經濟的發展，法治的推進，廣大農村群眾所遇到的法律問題與日俱增，廣大農民群眾迫切需要法律的指導、幫助，法律服務市場前景十分廣闊。小到家庭婚姻糾紛、鄰里糾紛、財產糾紛，大到土地承包、開發，農產品種植加工、銷售，乃至申領許可證、工商登記等多種形式的非訴訟法律事務，正在向市場化、多樣化、法制化的方向發展。 　　按照十六大的要求，改革與改善黨的領導方式和執政方式，縣、鄉(鎮)政府需樹立“無法律便無行政”、“無授權則無行政”的行政法治的基本觀念，克服依利行政、依情行政、依權行政、依人行政等不良意識，杜絕“公事私辦”、“私事公辦”、“公私兼辦”等不良現象，切實維護保障最廣大農村群眾的根本利益即合法權益。推進法治進程是長期而又艱巨的任務，其前提是必須建立起一支高素質的公務員隊伍(包括司法官員)，同時也必須建立起一支與其相適應的法律服務隊伍，形成與之相適應的法律服務市場。僅限于目前松散的、淺層次的基層法律服務現狀是遠遠不夠的，必須從體制上根本解決農村法律服務資源短缺，服務水平服務質量偏低的問題。這個論點也代表了廣大農村群眾的強烈呼聲。 　　二、拓展農村法律服務是市場經濟、社會法治進程的迫切需要 　　市場經濟就是法制經濟。中國法治建設的重點和難點均在農村。這兩個方面對法律服務業都有著迫切要求和特定的標準。我國目前法律服務市場主體在實際運作中是“雙軌制”的模式，即在大中城市包括少數發達的縣城，主要是由10余萬名律師(執業公證員)來提供法律服務，在欠發達的農村則有號稱7萬余人的基層法律服務工作者作為法律服務市場的補充。這是我國在特定的社會歷史發展階段出現的情況。隨著市場經濟的形成與發展，社會法治進程的推進，尤其是在我國加入WTO之后，農村的法律服務明顯地滯后和不適應。一是法律服務主體量少質弱，不適應農村法律服務的需要。全國現有鄉鎮法律服務所20771家，法律服務工作者7萬余人。全國目前共有鄉鎮39240個，一個鄉（鎮）一所都沒有達到，必須特別說明的是，在7萬余名法律服務工作者中多數是兼職，嚴格地講是指持證人數，而不是專職從業人數。僅以海南為例，全省鄉鎮法律服務所114家，基層法律服務工作者145人，其中專職人員12人，僅占持證人數的8.3％。受各方面因素的影響，真正在一線從事法律服務的人員，就全國而言也不超過3萬人，實際從業的法律服務工作者與農村人口的比例不足萬分之0.3。法律服務工作者中具有大專以上學歷的僅為62.9％（其中還有不少水分）。多數沒有受過全面系統的專業培訓，能承擔的法律服務業務十分有限。有許多從業多年的人員從未接受過專業培訓。二是政事不分，法律服務所缺乏自我發展的機制和活力。大部分法律服務所與鄉鎮司法所是兩塊牌子一套人馬。大部分法律服務工作者同時又是政府公務員。法律服務所的工作受制于司法所，司法所必須服從黨委政府名目繁多的中心工作，真正從事法律服務的時間十分有限，不僅如此，在法律服務事項、收費標準等方面相當一部分是聽命于行政領導。由于法律服務受制于行政管理，不可能按照市場規律運行，這是造成農村法律服務市場長期弱化、徘徊不前的根本原因。三是法律服務所和法律服務工作者的地位和執業活動，在立法上缺乏足夠的支持，僅依據“兩個部令”，其法律的權威性和社會的認知度與法治社會對法律活動的要求不相適應。因此，有人把法律服務所說成為：“在名稱上不倫不類，在工作上不死不活”。雖不一定準確，但也不無道理。 　　現今發達國家律師多集中在城市從業是一種普遍現象，其主要原因是由城市化水平所決定的。目前世界發達國家的城市化水平已達80％— 90％，中等發達國家在60％以上，即使某些發展中國家也達到45％左右，而我國目前才達到33％。樂觀地看，即或我們以較快的速度達到60％至少也要20年的時間乃至更長的時間。依目前的33％的城市化水平，85％律師集中在城市，這絕對不是一種正常的現象。更不能成為阻礙法律服務業亦即律師制度改革創新的理由和屏障。首先，法律服務業要求服務主體必須具備系統的法律知識和熟練的法律操作技能，對服務主體的素質有特定的標準和要求。第二，法律服務作為一種社會行業，在城市與農村，服務主體的服務區域、服務對象雖有所不同，但法律的要求、法律的適用則是相同的，不論是城市還是農村的法律服務都同屬一個行業，在主體的名稱上應該力求統一，在主體的管理上也應該統一于一部法律，不存在哪個重要，哪個次要的問題。第三，“法律服務工作者”這個稱呼本身并不準確。從廣義上講，法律服務工作者是一個大概念，其中也包括律師在內，但又不限于律師。還應包括公證員、法律顧問等。“基層法律服務工作者”這一名稱是在特定的歷史條件下，一種無奈的選擇。 　　扭轉我國目前法律服務市場主體失衡狀態，必須立足于城鄉差別，人口比例，從立法上加以改革，從體制上大膽創新，從制度上尋找突破口。客觀地講，我國目前的司法考試制度其重大意義，突出表現在為保證司法官員的基本素質奠定了前提基礎，基本上滿足了城市法律服務主體的需求，但并沒有真正解決廣大農村法律服務主體的需求問題。在現行的司法考試制度下，歷盡千辛萬苦獲取了法律專業資格的人，有幾個愿意和安心扎根在基層農村從事法律服務呢?按照“自主擇業”的原則，我們不可能以行政命令的手段讓某一個律師到某個地方去執業，所以“失衡”也就勢所必然。僅以海南省為例：全省目前共有執業律師626名，其中在海口、三亞兩個地級市執業的599名，占執業律師總數的95.7％。在其它16個縣(市)從業的僅有27名，只占總數的4.3％，其中有10個縣(市)至今因為律師數量不足3人不能設立律師事務所，只好由廳里動員省會市較大的律師所設立分所，才勉強填補了空白。 　　上述情況足以說明，改革開放20多年來，一方面在城市法律服務業有了重大的發展和進步，另一方面在廣大農村，法律服務業卻又徘徊不前，明顯不適應。只要我們冷靜地分析和思考，在我國現階段，那種將法律服務業歸為同一標準，單一模式的想法肯定是不現實，也是做不到的。同樣，固守于目前基層法律服務的模式也顯然不合時宜，不會有大的作為，必須進行重大的改革。在體制上為農村法律服務構建一個平臺，為眾多的法律專業人才進入農村開創一條新路。 　　三、拓展農村法律服務的改革構想 　　如果把實際情況比作“地形”，理論就是“地圖”，當實際情況發生很大變化的時候，我們不要企望按照“地圖”來修改“地形”，而只能是根據“地形”來接近“地圖”，我們必須從當代實踐和人類一切文明成果中吸取營養，不斷創新理論，才能科學地解釋并正確地指導新的實踐。我國農村法律服務體制上的創新，不僅關系到立法的改革，而且要顧及到國際上的通行做法。 　　通觀國際上法律服務業的模式和類型，在學術界普遍的區分為“單一制”與“多元制”，亦有“一元制”與“二元制”之說。前者相對于訴訟的參與權而言，后者相對于律師群體的內部分類而言。 　　所謂單一制，是指法律服務必須由執業律師（執業公證人）來提供的體制，也是現今世界發達國家普遍采用的模式，其中以美國和日本最為典型。 　　美國的律師制度淵源于英國，但卻不像英國那樣實行二元制，而是“一元制”，“LAWYER”是律師的統稱。其鮮明特征是主體資格的一致性和充分的擇業自由性。根據律師的任職情況，有人將美國的律師分為三種：政府機關雇傭的律師、企業公司雇傭的律師和開辦律師事務所的律師。前兩種是政府或企業公司的雇員，他們僅處理本政府機關、本公司企業的法律服務，并不接受社會上當事人的委托。后者是在社會上執行律師職務，為社會上不特定多數人服務，領取營業執照，所以又稱“掛牌律師”。 　　“二元制”律師制度以英國和法國最為典型。具有英國特色的二元制律師制度，將執行律師職務的人分為兩類，即大律師和小律師。大律師在英國稱為“BARRISTER”,中文名稱除大律師外，還有譯為“巴律師”、“高級律師”、“出庭律師”、“辯護律師”、“專門律師”等等。大律師是指能在英國上級法院執行律師職務的律師。一般都是精通某門法律或某類案件的專家，具有較高的社會地位，取得資格的條件十分嚴格。小律師，在英國被稱為“SOLICITOR”，中文除譯為小律師外，還譯為沙律師、撰狀律師、訴訟律師、初級律師、事務律師等等。小律師是指直接受當事人委托，在下級法院及訴訟外執行律師職務，為當事人提供多種法律服務的人。大律師和小律師是英國兩種不同類型的律師。二者無隸屬關系，有各自的活動范圍和工作方式。因此，有人將大律師和小律師的關系比喻為專科醫生和一般醫生的關系。 　　法國的律師制度受羅馬法影響較大，采用傳統的二元主義，有律師和代訴師之分。律師有兩種，一種是由政府任命的在最高法院執行職務的律師，另一種是在其他法院執行代理和辯護職務以及在非訴訟事件中為社會提供法律服務的律師。前者在法國只有60人，其前身是法國舊王朝的王室參事院律師。這種律師除在最高法院執行職務外，還在最高行政法院執行職務，地位較高。后一種律師除在最高法院外，可以在任何法庭進行代理和辯護，也為社會提供非訴訟方面法律服務。按照法國《律師法》規定，代訴師是指附屬于一定法院，主要為當事人提供庭外服務的法律工作者。代訴師是專職的公務人員，他由法務大臣任命。代訴師的職責是為訴訟當事人辦理各種訴訟手續和按照訴訟當事人的意愿撰寫書狀。 　　準確地說，我國目前的法律服務業主體應當是“混合制”。從立法上看，全部訴訟活動并非只有律師才能作為委托代理人參與訴訟。從事法律代理活動的主體是多元化的，從廣義上說都應歸為法律服務行為。這是由我國的經濟狀態、社會基礎決定的。農村的基層法律服務體制也正是在這樣的社會前提下產生和存在的。 　　隨著改革開放的不斷深化和擴大，市場經濟的快速發展。傳統的基層法律服務行政性、公益性、義務性理念不僅在財力上無法保證其正常運行，而且與市場經濟的規律相背，故而難以長久地存在和健康發展。這是我們必須首先改變的觀念，一方面我們應當適度地考慮到農民的承受力問題，另一方面更應該從市場的角度和法律的層面來思考問題，因為承受力是相對的、可變的，而市場和法律則是相對穩定的。 　　我國農村法律服務體制的改革必須從國情出發，面對現實。同時，也要借鑒國際上的先進經驗，注重于同國際接軌。美國、日本的模式，我國在較長的時期還達不到那個水平。英國、法國的模式也同樣解決不了中國的問題。但是研究和分析國際上的一些通行做法則有助于我們開闊視野，準確定位。我國農村法律服務體制的改革十分艱難，難就難在沒有現成的模式可以替代。世界上沒有完美無缺的東西。所以改革不能理想化，不能苛求，針對我國目前農村法律服務的現狀及發展前景，我認為，改革的總體思路應該是八個字，即“主體并軌、分類管理”。具體設想是： 　　1、修改《律師法》，將律師分為兩大類，即普通律師和基層律師。普通律師即通過全國司法統一考試，獲取律師資格，在全國范圍內自主擇業的律師。基層律師即通過全國統一的基層律師考試，獲取基層律師資格，在限定的區域和限定的領域內從事法律服務的律師。在律師法中設立“基層律師”專章，明確基層律師的法律地位、權利義務、服務領域、法律限定等具體規定，其它如法律要求，職業道德、職業紀律等方面基本原則受律師法的統一規范。其執業區域應當以縣級行政區劃為限，固定在鄉鎮范圍內在現實中行不通，也沒有必要。其服務范圍除了審級上的限定，只能代理基層法院一審案件，其它可以完全放開。取消現行的“基層法律工作者”稱謂，統稱“基層律師”，還給他們一個更加準確的合法身份，調動他們的積極性，為農村法治建設做出積極的貢獻。 　　2、將現有的“××鄉鎮法律服務所”更名為“××法律事務所”，作為基層律師的執業機構。“法律事務所”只能在縣和縣級市的行政區劃范圍內設立，并與鄉鎮司法所徹底分離，成為依法自主經營，自負盈虧的獨立法人。同時撤銷大中城市街道和社區的“基層法律服務所”，為大中城市提升法律服務水平，規范法律服務市場，創造良好的外部環境。 　　3、將基層律師的考試納入現行的全國統一司法考試制度之中。可以設想將全國司法考試分為A、B兩類。A類即現行的全國法律職業資格考試，B類即全國統一的基層律師資格考試，每年進行一次。并重點解決好三個方面的問題：(1)對現有的基層法律服務工作者，有志于從事法律服務專業的，經過相對嚴格的全國統一考試考核，可以授予基層律師資格。(2)鼓勵和支持高等院校畢業生報考“基層律師”，在政策上予以扶持。我國現有近200萬高校畢業臨時就業或找不到穩定工作，其中家在農村的至少有100萬以上，利用好這方面人才資源，既解決了農村法律服務人才的素質問題又能大量增加就業，是一舉兩得的好事。(3)在制度上，為“基層律師”創造一定的發展空間，對已取得基層律師資格并在基層從業的人員，其服務年限、工作業績可以作為在全國統一司法考試中加分的條件，使他們有望通過自身的努力奮斗，加入普通律師乃至基層司法官員行列，當然具體問題要仔細研究。 　　4、在修改《律師法》的基礎上，由司法部制訂《“基層律師”管理實施細則》，規定基層律師的具體管理事項。亦可以設立“基層律師協會”，實行自我管理行業自律。鄉鎮司法所不宜再作為一層管理機構，淡化行政色彩，努力同市場接軌。 　　5、確定不同地區基層律師的收費標準，合理規定上限，協調國家稅務部門制訂相對優惠合理的稅收標準，扶持農村法律服務業的發展和壯大。 新聞來源：中國律師網