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      廣州市人大常委會近日出臺《關于支持和促進檢察機關公益訴訟工作的決定》

      發布時間:2019-11-05 瀏覽數:4,481

      來源:珠江環境報

      731日,廣州市第十五屆人大常委會第二十六次會議全票通過了《廣州市人民代表大會常務委員會關于支持和促進檢察機關公益訴訟工作的決定》(以下簡稱《決定》),《決定》在建設公益訴訟大數據應用平臺、公益訴訟案件賠償金專賬管理、探索設立生態修復管理人制度、公益訴訟服務大灣區建設以及納入依法行政考核等方面作出了創設性的規定,該《決定》自公布之日起施行。

      《決定》的出臺,為推動廣州檢察公益訴訟更好開展,營造共建共治共享社會治理格局,推進國家中心城市建設全面上新水平提供制度支撐。對此,記者專訪了廣州市生態環境局常年法律顧問朱雁律師和北京市盈科(廣州)律師事務所的陳勇儒律師,兩位業內專家分別就《決定》設立的背景、目的、部分亮點等問題進行了解讀和答疑。

      據朱雁律師介紹,《決定》共27條,內容主要包括工作重點、相關機制與隊伍建設、檢察建議辦理、與監察、審判及行政機關的工作銜接、裁判執行、生態修復等。2014年,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度,廣州市作為第一批試點城市,20157月,全國人大常委會作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,授權最高檢在包括廣東在內的13個省(自治區、直轄市)就生態環境和資源保護等開展公益訴訟試點。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對公益訴訟也提出了要求。20191月最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局關于印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》的通知,就檢察公益訴訟中加強協作配合,合力打好污染防治攻堅戰,共同推進生態文明建設,提出協作意見。公益訴訟涉及國家利益和社會公共利益的保護,案件線索多頭、問題復雜,為充分發揮檢察一體化優勢,必須進一步整合辦案資源,提升公益訴訟工作合力。朱雁律師表示,基于上述背景,廣州市人大在2019731日表決通過了該《決定》。

      “告官不見官”以后或將不再是常態

      《決定》中第十條強調,“對檢察機關依法提起的行政公益訴訟,被訴行政機關主要負責人應當出庭應訴”,這里的行政機關主要負責人即為我們俗稱的“一把手”,而“二把手”則為分管工作的負責人。《行政訴訟法》第三條第三款規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭”。《廣東省行政應訴工作規定》第八條將《行政訴訟法》的規定進一步細化:“被訴行政機關負責人應當帶頭履行行政應訴職責,積極出庭應訴。正職負責人不能出庭的,由分管被訴行政行為業務的副職負責人出庭應訴;分管被訴行政行為業務的副職負責人不能出庭的,由其他副職負責人出庭應訴”。《廣州市行政機關負責人出庭應訴規定》第三條規定,行政機關負責人,是指單位的法定代表人、主持工作的負責任人或分管負責人。朱雁律師指出,根據《決定》制定本意應當理解為行政機關的法定代表人,即我們俗稱的“一把手”,被訴行政機關法定代表人是該行政機關行政應訴的第一責任人,負有組織依法答辯、舉證、出庭應訴和履行人民法院生效裁判的責任。她表示,《決定》要求行政機關的主要負責人出庭應訴由檢察機關提起的公益訴訟,充分體現了對行政公益訴訟工作的高度重視,包括對在行政公益訴訟被提起前,檢察機關向行政機關發出的檢察建議的重視,從而敦促行政機關積極履職或糾正違法行為。

      對此,陳勇儒律師則認為,《決定》中并未明文要求非“一把手”出庭不可,而此在現實中也實現難度也較大。因此,還是應依照現行《行政訴訟法》第三條第三款規定和現行有效的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十八條第一款(條款詳情見上文),他向記者表示,雖然并未“強行要求”,但總歸來講也算“邁出一大步”。根據相關統計信息顯示,目前行政案件中行政機關負責人———不論是一把手還是二把手或者其他把手,總的出庭率不到5%,“告官不見官”的情況仍是常態,行政機關負責人的觀念轉變更需要較長的一段時間,故規定行政負責人必須出庭于行政公益訴訟,確是一大進步,其效應不僅會體現于行政公益訴訟中,還會給其他行政訴訟案件帶來示范或驗證效應。

      深化應用大數據平臺有好有不好

      除了應訴人問題,《決定》提到的公益訴訟大數據應用平臺也是讓群眾極其“亮眼”的一部分。《決定》第四條強調“市人民檢察院應當加強檢察公益訴訟信息化建設,探索建設大數據應用平臺,借助信息科技手段,提高數據獲取、線索發現、線索研判、案件管理和智能輔助辦案水平。市人民檢察院應當加快推進公益訴訟大數據應用平臺與市中級人民法院、市公安局等相關數據庫以及全市行政執法單位行政執法信息和數據庫的互聯互通,建立實時數據獲取和系統對接機制。市中級人民法院、市公安局以及全市行政執法單位應當全力配合市人民檢察院公益訴訟大數據應用平臺建設和數據連通。”在談到大數據平臺應用的必要性、意義和日常公益訴訟的阻礙性時,朱雁律師向記者直言:“取證難、專業強、成本高、啟動主體范圍過窄等因素一直阻礙環境公益訴訟發揮作用。關于大數據應用平臺應用問題,在201912日發布的《最高人民檢察院、生態環境部、國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》,已經明確要求完善公益訴訟案件線索移送機制、建立交流會商和研判機制、建立健全信息共享機制。《決定》的出臺是對上述意見的進一步加深和細化。廣州市生態環境保護局與廣州市檢察院對環境公益類案件的信息和數據是互通的,且已經建立了聯席制度。《決定》提出的加快推進公益訴訟大數據應用平臺,是希望公益訴訟的數據互通范圍更大些,將市行政執法單位行政執法信息與市中級人民法院、市公安局、監察委等單位進行信息和數據庫的互聯互通,并進行信息化建設。根據通過大數據應用平臺,借助信息科技手段,提高數據獲取、線索發現、線索研判、案件管理和智能輔助辦案水平。

      對此,陳勇儒律師則認為,大數據應用平臺是把“雙刃劍”,有時也會“反傷”自身。他告訴記者:“對于民事公益訴訟,建立大數據互聯互通平臺,從客觀上講是有好處的,公安機關及其他行政機關如能給予生態環境職能機關一些證據支持,問題不大。但若涉及生態環境行政公益訴訟,恐怕生態環境行政機關就會有顧慮。因為在行政公益訴訟領域,行政機關存在‘應作為而不作為’和‘應不作為而作為’的兩種情況,均在公益訴訟提起范圍內。若生態環境行政機關將環境行政處罰數據實時互通給檢察機關,檢察機關就會從中尋找前述兩類行政違法行為,無論是已然實施行政處罰的環境違法案件材料,還是決定不予行政行政處罰的環境案件材料,都有可能成為檢察機關發出檢察建議甚至提起行政公益訴訟的線索來源。

      因此,這個大數據平臺在落地中除非規定僅能用于環境民事公益訴訟,否則不排除上述問題的產生。”




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