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    美國國際貿易司法審查制度評述與借鑒

    2011-04-14    作者:廣東博后律師事務所 詹禮愿 ?    瀏覽數:13,462

    (本論文榮獲廣州市律師協會二O一O年度理論成果一等獎)
        
    西方國家針對我國日益頻繁反傾銷、反補貼及保障措施現在已經成為我國出口企業揮之不去的煩惱。理性而適度的貿易保護措施為國際貿易法所允許,但貿易保護措施的濫用幾乎成為國際貿易領域的公害。在現行國際貿易法律制度下,唯一能限制貿易保護措施濫用的法律措施就是啟動國際貿易的司法審查程序。美國的國際貿易司法審查制度較具典型,頗具研究價值。

    一、美國國際貿易司法審查機制的概述
    (一)美國國際貿易司法審查的內涵
    美國國際貿易司法審查的主要內容是審查美國國際貿易行政機關的行政行為的合法性。美國國際貿易司法審查包括海關的日常工作涉及的司法審查問題、美國貿易保護措施(包括反傾銷、反補貼及保障措施等)及調整援助措施等,因篇幅限制,本文主要以美國國際貿易法院管轄范圍為視角。
    就反傾銷案件而言,美國國際貿易司法審查是指司法機關對該國反傾銷行政主管機關(商務部和國際貿易法委員會)作出的反傾銷措施是否符合憲法及法律進行審查的行為。
    美國的國際貿易司法審查主要有三道程序:國際貿易法院的初審程序;美國聯邦巡回上訴法院的二審程序及美國聯邦最高法院的終審程序。

    (二)美國國際貿易司法審查的歷史演變
    美國國際貿易司法審查作為整個司法審查體系的一個部分,與美國司法審查歷史幾乎同源。
    1790年聯邦法院法就規定,聯邦巡回法院對依據外貿法提起的訴訟享有管轄權。美國早期的國際貿易司法審查主要集中于關稅及海關行政行為引起的司法審查。1882年,美國關稅委員會建議設立專門的關稅法院,但未被采納。1890年關稅法設立了關稅估價委員會,對該委員會的行政決定不服,可以向所在地的聯邦巡回法院申訴。1909年關稅法正式設立了關稅上訴法院。對關稅估價委員會決定不服的申訴由該法院受理,不過當時該法院的判決為終審判決,不得上訴。1914年,美國國會修訂法律,允許對關稅上訴法院的判決上訴。1926年美國國會將關稅估價委員會改名為美國關稅法院,為美國憲法第1條所指的法院。
    1929年,美國國會將關稅上訴法院改名為關稅和專利上訴法院(CCPA),1956年和1958年,美國國會通過法令,宣布關稅法院與關稅和專利上訴法院為憲法第3條所指的法院。1970年關稅法賦予了關稅和專利上訴法院(CCPA)對美國關稅法院所有上訴案件的管轄權。
    《1979年關稅貿易法》擴大關稅貿易法院的管轄權,首次將美國財政部(后改為商務部)及美國國際貿易委員會的反傾銷、反補貼的行政決定列入司法審查范圍。《1980年關稅法》將關稅法院改名為美國國際貿易法院(Court of International Trade簡稱USCIT),綜合審理涉及傳統的關稅申訴案件,新增加的反傾銷、反補貼及美國勞工部與商務部調整援助決定及所有由美國提起的民事訴訟。不服美國國際貿易法院的判決,由美國關稅和專利上訴法院行使上訴管轄權。同時,美國關稅和專利上訴法院對美國國際貿易委員會關于不正當貿易做法的行政決定行使管轄權。
    1982年美國聯邦法院改善法將美國關稅和專利上訴法院與賠償法院合并組成美國聯邦巡回上訴法院(CAFC),管轄對美國國際貿易法院判決不服的國際貿易案件上訴程序。但其管轄權不再限于國際貿易案件。
    美國反傾銷和反補貼的司法審查制度的建立遠晚于關稅案件的司法審查。1979年關稅貿易協議法開始建立起對反傾銷、反補貼案件的司法審查制度。意在使反傾銷與反補貼程序中的每一項行政決定都能夠受到法院的司法審查。不過,有關當事方僅能夠對反傾銷和反補貼征收關稅的行政行為向關稅法院提起司法審查,對當時的關稅委員會(后來的國際貿易委員會)的損害裁定不得提起司法審查。1979年,美國國會在根據東京回合反傾銷守則調整其國內反傾銷法的同時,也對美國原有的司法審查機制進行了重新審視,并決定對該制度進行一次徹底的審查與修改,進一步完善了國際貿易司法審查制度,使得美國國際貿易司法審查,尤其是反傾銷、反補貼等貿易保護措施的司法審查符合GATT的精神。
    美國國際貿易法院設立的目的是借助司法審查,限制行政機關在進行反傾銷及反補貼調查時擁有的自由裁量權,保證法律以國會預期的嚴格方式得以執行。目前,美國貿易救濟中的司法審查制度仍是以《1979年貿易協議法》第10部分為主體,并經過不斷的法律修改和補充以及司法實踐積累而形成的。
    國際貿易的發展歷史印證了三十年前美國國會的高瞻遠矚,自1980年以來,GATT的東京回合與烏拉圭回合的巨大成功,極大地降低了關稅在國際貿易管制體制中的作用,替代關稅壁壘的是以反傾銷、反補貼及國際貿易保障措施的新型國際貿易爭議。美國國際貿易法院已經成為美國司法體系中的一個非常成熟的專業法院。在美國規范進出口業務及國際貿易行政管理方面發揮了其他司法機構所無法替代的作用。

    (三)美國國際貿易司法審查的普遍類型
    綜合《美國法典》第19編《關稅法》及第28編《美國司法組織及程序》的內容,美國國際貿易司法審查主要有如下類型:
    1. 國際貿易普通行政程序引起的司法審查。這是根據《美國法典》第19編與28編精神,有關估價、稅則歸類、稅率或稅額、財政部管轄范圍內稅費的征收、商品不準進口或交運、進口報關貨物的結稅或重新結稅和退稅申請而引發的國際貿易司法審查;另根據《美國法典》規定,美國制造商、生產廠家、批發商、貿易協會代表本行業對有關估價、稅則歸類、或對競爭性進口產品所確定的稅率方面通過向財政部提出申請引起的司法審查。
    2. 針對國際貿易救濟(保護)措施實施的司法審查。這就是通常所說的對反傾銷、反補貼及保障措施案件行政決定實施的司法審查。
    3.調節補助(adjustment assistance)司法審查。這是美國特有的與國際貿易相關的司法審查類型。《海關法院法》將勞工部長批準或拒絕批準工人符合獲得《1974年貿易法》規定的補助條件的任何最后裁決以及商務部批準或拒絕批準廠商或社團符合獲得該法規定的調解援助條件的任何裁決所產生的爭議交由司法審查。
    4.與國際貿易相關的行政許可與行政處罰有關的司法審查。主要是財政部拒絕發給(作為申請人的)報關行許可證,或吊銷或中止已經發給的許可證,對此不服的當事人可要求對財政部的裁決進行司法審查。
    5.其他類型的司法審查
    除上述管轄范圍外,原產地標志案件、政府采購案件、進口禁運和其他數量限制的案件、為追繳依法決定的罰金和依法執行沒收、為補償進口擔保規定的違約金以及為追繳尚未支付關稅等目的而進入的司法審查程序。

    (四)美國國際貿易司法審查制度的主要承擔機構-美國國際貿易法院
    1.美國國際貿易法院組織架構與現狀
    美國國際貿易法院的組織架構主要反映在美國法典第28編第11章,主要有如下內容:
    (1)法官人數及任命。美國國際貿易法院由九名法官組成,其中來自同一政黨的法官不超過五人。法官由參議院提名,總統任命,終生任職。
    (2)審判體制。國際貿易法院受理案件,一般實行獨任制即由首席法官委派獨任法官審理。如果案件涉及國會法案,總統宣言或行政命令的合憲性或案件具有深遠影響,首席法官則將案件委派給3名法官,組成合議庭(Three Judge Panel)審理。
    (3)管轄范圍與審判地點。國際貿易法院設于紐約市,美國國際貿易法院可以受理全國各地的案件,可以在美國任何地區法院或任何聯邦法院開庭審判。不過,大部分國際貿易案件都是在美國主要口岸開庭審判,如紐約、洛杉磯、舊金山等。尤其值得注意的是,根據《海關法院法》,國際貿易法院還有權在外國開庭。國際貿易法院還被授權在外國舉行聽證會。當它服務于美國經濟、效率和公正利益時,美國國際貿易法院的首席法官有權委派其法院法官去外國參加聽證會,如果該外國法律沒有對此進行禁止的話。
    2.美國國際貿易法院的法律性質
    美國的聯邦法院系統依其管轄權,可分為一般法院和專門法院兩類。一般法院是指根據《1789年司法法》建立起來的美國最高法院、美國上訴法院(舊稱巡回法院)和美國地區法院,它們構成了聯邦法院系統的主干。專門法院則是指專門審理某一類案件的法院,如權利申訴法院、軍事上訴法院、稅收法院等。
    當今的美國國際貿易法院(包括前身)作為美國聯邦法院體系中的專門法院,歷經了不同性質的演變階段,從財政部屬下機構(準司法機構)到憲法第一條法院,再到憲法第3條法院的演變;其職能與地位由簡單海關案件的司法審查,到國際貿易爭端的綜合性專業性司法審查。
    3.美國國際貿易法院的管轄權
    根據《美國法典》第28編第95章精神,國際貿易法院的管轄權主要分為兩類: 一是進口交易所引起的對美國或其官員或機構提起的民事訴訟(civil actions);二是因影響國際貿易的某些聯邦成文法而引起的民事訴訟。
    (1)進口貿易所引起的對美國或其官員或機構提起的民事訴訟(civil actions)。具體包括:
    A進口商申訴被否定。這類申訴涵蓋估價、稅則歸類、稅率或稅額、財政部管轄范圍內稅費的征收、商品不準進口或交運、進口報關貨物的結稅或重新結稅和退稅申請等具體領域。
    B國內有關當事人申請復議被否決。這類復議申請包括美國制造商、生產廠家、批發商、貿易協會代表本行業對有關估價、稅則歸類、或對競爭性進口產品所確定的稅率方面提出的異議。
    C報關行許可證被拒發、吊銷或中止。主要是財政部拒絕發給(作為申請人的)報關行許可證,或吊銷或中止已經發給的許可證引起的司法審查。
    D主要商務部及國際貿易委員會作出的反傾銷或反補貼案件的決定。
    E調節補助(adjustment assistance)的裁決。這類裁決包含勞工團體依據《1974 年貿易法》向勞工部長申請調節補助及美國廠商或團體向商務部長申請調節補助產生的裁決。
    F進口前復議。財政部在有關商品進口前就進口商品的分類、估價、稅率、進口條件、退稅、船舶維修限制商品及標志等作出的裁決一起的司法審查。不過,法院對此行使管轄權的前提是——申訴人只有給予取得進口前復議的機會才可能避免受到損害。
    G 因申請披露保密文件引起的糾紛。
    根據《美國法典》第28篇§第1581(f)節精神,依據《1930年關稅法》第777(c)(2)節提出的要求出具指令行政當局及美國國際貿易委員會披露保密文件的申請所引起的訴訟。
    (2)因影響國際貿易的某些聯邦成文法而引起的民事訴訟
    A《美國法典》第28篇§1581規定了國際貿易法院對美國及其政府機構和官員提出的民事訴訟。這類訴訟主要包括:
    a對不服根據《1930年關稅法》第515條【《美國法典》第19編第1515條】全部或者部分駁回申訴而提起的任何民事訴訟;
    b對根據《1930年關稅法》第516條【《美國法典》第19編第1516條】提起的訴訟;
    c對根據《1930年關稅法》第516A條【《美國法典》第19編第1516a條】提起的訴訟。
    B《美國法典》第28篇§1582對由美國政府提起的民事訴訟
    這類訴訟主要包括:
    a美國政府為依據《1930年關稅法》第592、593A、641(b)(6)、641(d)(2)(A) 、704(i)(2) 及 734 (i)(2)條追償的民事罰款提起的訴訟;
    b為根據美國法律或者財政部長規定的商品進口擔保進行追償提起的訴訟;
    c為追償關稅提起的訴訟。
    C《美國法典》第28篇§1583對反訴、交叉訴訟和第三人訴訟
    根據《美國法典》第28篇§1583精神,提起這類訴訟的條件是:
    a這種請求或者訴訟涉及的進口商品為這種民事訴訟標的;或者
    b這種請求或者訴訟系為根據這種商品的擔保進行追償或者追償這種商品的關稅。
    D《美國法典》第28篇§1584提起的訴訟。
    a依《北美自由貿易協定》和《美加自由貿易協定》而提出的民事訴訟;
    b依據《1930年關稅法》第777(f)條,由美國政府提起的為執行對違反保護令或者承諾書的行政制裁而發動的民事訴訟。

    (3)美國對外貿易領域的案件
    盡管美國國際貿易法院管轄的案件絕大多數來自進口貿易環節,但是同樣管轄美國對外貿易方面的案件。

     (五)美國國際貿易司法審查的一般程序
    綜合《美國法典》第28編第169章及《美國國際貿易法院訴訟規則》美國國際貿易的司法審查程序概括如下:
    1.送達傳票(summons)。申訴方向美國國際貿易法院的司法審查要求是從提出傳票開始。提出上訴的時間因為不同類型的國際貿易案件不同。反補貼上訴期為30日;反傾銷為60日,均為距行政終局裁決通知之日計算。
    2.提交起訴書(complaint)。在提交傳票的30天之內,起訴方必須提交起訴書。起訴書包含對基本事實的陳述,并列出起訴人想要提出的不同問題,但不必對其論點進行詳細解釋。
    3.送達訴狀(pleading)。美國的訴狀(pleading)包括起訴書、答辯書、對反請求的抗辯書;如答辯書含有共同當事人互相請求,則包括對共同當事人互相請求的答辯書;如根據《美國國際貿易法院訴訟規則》之規則十四的規定傳喚了非原當事人的人,則包括對第三人的起訴書;如果送達了對第三人的起訴書,則包括第三人的答辯書。
    4.行政記錄。司法審查程序啟動后,作出行政裁決的行政部門應于收到傳票的“盡快(海關案件)、15日(申請披露機密資料案件)及40日(反傾銷、抵償關稅及其他案件)等不同時間內,將構成行政裁決基礎的行政記錄提交國際貿易法院。這些行政記錄在不同的司法審查案件中有所不同, 包括裁決書副本及其所依據的認定與報告、該機關舉行的任何公開聽證會或會議記錄副本、公眾、有關人或政府就該機關采取的行動所提交的任何文據、論斷或者其他文書。如果不存在這些任何一個項目,則應向法院書記官提交確認書。實際上,由于行政部門工作人員準備行政記錄的工作量大,因而,行政記錄的提交經常不按時,而國際貿易法院的法官也是很樂意延長提交該記錄的期限。
    5.要求告知。要求告知是美國普通民事訴訟案件中的常見程序,但在國際貿易的司法審查中,這種程序使用比較少。國際貿易法院的法官主要在行政記錄的范圍內進行思考、審查,除極少數情形外,一般要求商務部或者國際貿易委員會工作人員做出裁決的證詞是難以獲得法院的支持。
    6.根據機關記錄審查行政裁決的動議。提交行政記錄后,即進入規則56.1動議階段。 在法院完全根據機關記錄做出裁定的任何訴訟中,以及在任何重要事實上并不存在須經審判的實質性爭議的訴訟中,當雙方當事人的爭議事實合并時,法院得主動或者經任何當事人動議,指示提出審查動議,以將事項提交法院裁定。指示提出審查動議的命令送達后20日內,原告應送達審查動議。審查動議送達30日內,對方當事人應作出答復,如有必要,法院有權縮短答復期限。動議文書不管是反駁,還是支持行政機關裁決,都應該包括行政裁決及其在《聯邦公報》的文號、提出法律問題和支持或者不服行政裁決的理由(例如行政當局濫用自行決定權、行政裁決缺乏法律或者事實依據或者裁決對重要的事實沒有考慮的缺陷)并附送動議文書所依據的典據和法律結論;動議文書還可以提出相應的事實問題或者行政機關是否違反其自身的行為規則。
    7.開庭審理。在訴訟爭議事實合并后的任何時候,任何一方均可經與對方當事人就開庭時間與地點協商好后,提前30日向對方當事人與法院同時發出開庭審判請求。國際貿易法院根據當事人的申請按照《國際貿易法院訴訟規則》之規則七十七第(三)款第(1)項或者第(2)項精神指定開庭審判的日期和地點。除根據美國憲法或者法律陪審團無權審理的事項或者當事人協議無需設立陪審團外,開庭審理一般采取陪審團審理機制。未要求陪審團審理或者依法不屬于陪審團審理的,則由法院審理。
    8.國際貿易法院的判決。開庭審理后,國際貿易法院將作出判決。判決的時間有時很快,有時時間較長,法律上并無截止期限。用6-12個月的時間等待法官裁決的情況并不少見。
    9.向聯邦巡回上訴法院上訴。根據《美國法典》第28編第83章第1295節的精神,對美國國際貿易法院的最后判決不服的,可以向美國聯邦巡回上訴法院提起上訴 ,這將在下文具體討論。
    10.向聯邦最高法院上訴。根據《美國法典》第28編第81章第1254節的精神,對美國聯邦巡回上訴法院最后判決不服的,向聯邦最高法院上訴。

    (六)美國國際貿易司法審查的標準
    美國司法審查主要有三個標準,即:程序審查標準、事實審查標準及法律審查標準。
    1.程序審查標準
    美國有兩個體系的證據規則:一是法院審判案件采用的證據規則。這類規則最早起源于普通法,后集中規定在1975年《聯邦證據規則》(Federal Rules of Evidence)中,也是美國現行訴訟程序證據規則,這類證據規則適用于有陪審團參加審判的案件。依據《聯邦證據規則》第101條規定,“本證據規則根據規則1101所載明的范圍和例外,適用于在聯邦法院、聯邦破產法院和聯邦治安法院進行的訴訟。”二是行政程序適用的證據規則。這類證據規則由《聯邦行政程序法》(The Federal Administrative Procedure Act)、各州行政程序法、單行法律、行政法規和一些司法判例規定確立。1946年美國《聯邦行政程序法》對證據制度作了一些規定,如舉證責任、聽證等,但這些規定相對比較原則,許多證據制度的具體內容只得借助司法判例來確認。
    《美國法典》第28編第169章系為美國國際貿易法院的訴訟程序規定的特別程序規范,其中第2639節與第2641節對美國國際貿易法院進行國際貿易司法審查適用的證據規則進行了調整。其中第2641節規定除在第2639節(第28編)、第2641第2款或者法院訴訟規則另有規定外,《聯邦證據規則》適用于美國國際貿易法院的一切民事訴訟。也就是說,在國際貿易司法審查的民事訴訟中,國際貿易法院適用《聯邦證據規則》審查國際貿易行政部門在履行其行政職責時是否正確適用《聯邦行政程序法》。其具體的體現即在于前文歸納的程序合法性審查、行政機關是否越權審查及定案證據審查等。普通司法審查程序中需要審查的對象,在國際貿易司法審查中,同樣需要審查。
    2.事實審查標準
    除程序性考量因素外,對國際貿易司法行政案件的事實審查也是美國司法審查的主要原則。
    對于國際貿易的司法審查,美國一般將其區分為推倒重來的審查和上訴型司法審查。前者是由法院像審理初審民事案件那樣進行司法審查,法院獨立地對事實問題作出裁定,而完全不顧行政機關的意見。而后者則是像審理上訴案件那樣由法院根據行政機關的案卷記錄進行審查,不重新聽取證言和收集證據。前者如《美國法典》第2640節下的不服海關官員異議的復審、國內利害關系人就估算價格、關稅類別或稅率和拒絕披露保密資料的司法審查等案件不服提出的異議司法審查等;后者如反傾銷案的司法審查和調整援助案件等。
    在反傾銷司法審查中,美國國際貿易法院既審查事實問題又審查法律問題。美國國際貿易法院依照《美國1930 年關稅法》第516A ( b) (1) (B)條對反傾銷司法審查規定了“事實的法定審查標準”,即“對缺乏記錄在卷的實質性證據支持,或者違反法律的—任何決定、裁決或者結論,法院應當認定其非法”。簡而言之,《美國法典》規定國際貿易法院在審查商務部或者國際貿易委員會的關于反傾銷的行政裁定的時候,必須審查相關的決定是否有實質性的證據支持。
    一般情況下,國際貿易法院在對國際貿易行政部門,如美國商務部和國際貿易委員會或者財政部、勞工部長的行政裁決、決定與結論實施司法審查時,并不對案件相關的基本事實展開調查,除非國際貿易法院認為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實根據。但如果行政部門的行政行為因“武斷、反復無常、濫用自由裁量權或其他原因導致與法律上的規定不相符”,或行政部門對其裁決不能提供足夠的“實質性證據”而與法律規定不一致,或行政部門的事實裁定根本沒有證據支持,以至于達到了法院必須重新審理的程度,則國際貿易法院可重新審理事實,在此基礎上做出獨立的判斷。依據“實質性證據標準”,國際貿易法院并不以其推理取代行政機關的推理,而是應當充分尊重行政機關,只有在行政機關不能說明其決定的合理基礎時,才對其決定提出質疑。并且,國際貿易法院在適用該標準時,也是根據具體情況和案件事實的不同而區別對待。
    3.法律審查標準
    美國國際貿易法院對于法律問題的審查,基本上采用正確性標準。但是自謝弗朗案件以來,有不斷向合理性審查標準靠攏的趨勢。
    在國際貿易司法審查案件中,法律問題主要是國際貿易行政機構對法律的解釋問題。法院應當對行政機關有關制定法的解釋給予充分的尊重,側重于合法性審查,而不是替代行政機關對專業問題作出決定。換句話說,如果法律對某一法律概念有明確的規定,而商務部或國際貿易委員會或者其他國際貿易行政機關作出了不同的解釋,其解釋將被推翻。但如果法律無明文規定,法院則應審查國際貿易行政機關的解釋是否符合立法目的,是否兼顧到公共利益的需要。如果答案是肯定的,即使法院對相關解釋持不同意見,仍應判定商務部或國際貿易委員會或者其他國際貿易行政機關作出的解釋為有效解釋。法院不能無視行政機關的解釋,而以自己的意見代替其合理解釋。

    (七) 美國國際貿易法院的審查范圍
    美國國際貿易法院審查的范圍主要是美國國際貿易行政部門在處理國際貿易案件程序中形成的行政記錄。例如在反傾銷、反補貼案件的司法審查程序中,國際貿易法院審查的行政記錄中包括:
    1.一份在行政程序(administrative proceeding)中向財政部長、行政當局或者國際貿易委員會出示的或他們獲得的全部資料,包括所有與案件相關的政府備忘錄和《美國法典》第1677節之六第1小節要求的單方面會議記錄;
    2.一份決議,會議或聽證會的所有抄本或記錄,以及全部《聯邦公報》(the Federal Register)中公布的通知。
    凡在行政程序中享有機密或者特免地位的任何文件、修正件或者資料在司法審查程序中享有相同的地位。但是,法庭可以秘密地查驗機密或特免的材料,并可以按照規定的條件予以披露。

    (八)美國國際貿易司法審查的舉證責任
    1.美國國際貿易司法審查的性質與行政訴訟舉證責任
    證據規則中,首要解決的就是訴訟各方的舉證責任,而舉證責任的分配則取決于訴訟本身的性質。就國際貿易司法審查而言,關鍵是區分民事訴訟性質與行政訴訟性質,我們必須界定國際貿易的司法審查,究竟是民事訴訟,還是行政訴訟。我國國內的“兩反一保”案件以及對海關的日常行政工作的司法監督毫無疑問被界定為行政訴訟。本文之所以要提出美國國際貿易司法審查的性質問題,主要是因為《美國法典》第169章關于“國際貿易法院的程序”中,無論是管轄權條款還是證據責任條款都大量使用“民事訴訟”的概念,容易讓人把美國的國際司法審查程序認定為民事訴訟程序。但事實上,從界定美國國際貿易法院管轄權的《美國法典》第28編1581-1584節內容看,美國國際貿易司法審查是美國國際貿易法院對美國海關、財政部、商務部、勞工部、國際貿易委員會等政府部門國際貿易行政行為的審查,本質上就是一種行政訴訟。
    “綜合分析英美法系的當事人主義模式(美國)、大陸法系的職權主義模式(法國和德國)和日本的混合主義模式中行政訴訟舉證責任分配的規則,我們可以發現:在英美法系國家,行政訴訟舉證責任分配的一般規則是‘誰主張,誰舉證’,即原告對其主張承擔舉證責任,被告予以反駁或提出主張也承擔舉證責任,原被告相互舉證碰撞之后,法院判斷誰的舉證更有力,優勢方獲勝,如出現勢均力敵的情況,一般由主張者承擔不利后果的責任;在大陸法系國家,行政訴訟中原告一般承擔相對次要的舉證責任,對一些基礎性的事實負舉證責任,而被告承擔主要的舉證責任,必須證明其所作出的行政行為的合法性與合理性;在日本混合主義模式中,根據原被告在不同的行政行為中所處的地位不同,要求原被告承擔輕重不同的舉證責任”。 受篇幅限制,筆者不便展開研究各國行政訴訟的舉證責任制度,就引用上述楊成同志的這段文字,以說明不同法律體系的國家司法審查舉證責任的態度與立法。
    2.美國國際貿易司法審查特殊的舉證責任制度
    根據《美國法典》第28編第158章第2347節規定,美國地方法院進行司法審查時,地方法院審理這類案件程序應適用聯邦民事訴訟程序規則。 可見,美國司法審查是根據民事訴訟程序證據規則中的“誰主張,誰舉證”的原理分配舉證責任。一般來說,司法審查申請人負有舉證責任,證明行政行為的違法性,然后,被告反駁,負行政行為合法性的舉證責任。舉證責任相互轉移之后,法院審查證明的優勢方,優勢方獲勝。但美國法律也有個別舉證責任倒置的立法。如《情報自由法》第1款第4項(D)規定:“行政機關拒絕提供文件時,必須證明拒絕的正當性質”。當然,這是美國司法審查舉證責任的特例。
    與其他司法審查領域一樣,美國國際貿易司法審查也主要適用“誰主張,誰舉證”原則。分析《美國法典》第28編第2638節“舉證責任”內容,美國國際貿易司法審查舉證責任制度主要有如下內容:
    (1)《1930年海關法》第515、516、516a條【《美國法典》§1515,1516,1516a】下對主管海關官員決定異議、國內利害關系人的請求決定及抵償關稅與反傾銷關稅的司法審查案件中,適用“誰主張、誰舉證”原則。在這類司法審查案件中,財政部長、主管機關或國際貿易委員會的裁決被推定為正確,不服該類裁決的當事人(即提起司法審查的原告),負有“反證責任”。 但《美國法典》§1582節下美國政府以追償民事罰款、商品進口擔保及追償關稅而提起的訴訟,則不適用該“反證責任”原則。
    (2)在《美國法典》第28編§1581節第8小節下,國內利害關系人,對為在當事商品進口前,審查財政部長就分類、估價、稅率、標志、限制商品進口、報關要求、退稅、船舶修理或類似事項所作裁決提起的民事訴訟中或者財政部長拒絕作出或更改這種裁決而提起的民事訴訟中,起訴人(原告)不僅要求承擔第(1)項下的“反證責任”,而且,還必須就“如不在這種商品進口前不進行司法審查,其將遭受不可彌補損害” 的訴因進行舉證。
    (3)除上述情況外,《美國聯邦證據規則》適用于國際貿易法院的一切民事訴訟。 這里“除外”英文原文中使用的是“except”,按照英文的含義,應該是將第(2)項內容排除。

    二、美國國際貿易司法審查體制的評述

    美國國際貿易司法審查機制是美國根據自己的國情經過100多年的努力,逐步發展與完善起來的。該制度本質上是與美國三權分立的政治架構相適應的對國際貿易行政的司法監督機制,美國國際貿易司法審查實踐證明了該制度的合理性與生命力。如何科學而客觀地看待美國國際貿易司法審查機制的利弊,則需要深入分析。

    (一)美國國際貿易法院在國際貿易司法審查制度中地位的評述
    如前文分析,美國國際貿易法院在國際貿易司法審查領域享有專門的管轄權,對美國國際貿易司法審查制度的評述,首先必須界定美國國際貿易法院的法律地位。筆者認為美國國際貿易法院在其國際貿易司法審查體制中發揮了如下作用:
    (1)美國國際貿易法院的司法審查是阻止美國國際貿易成熟行政裁決生效的最后一道程序,是對美國國際貿易行政機關正確履行國會立法的一種權威的監督程序。
    (2)美國國際貿易法院的司法審查為美國進口商或者國外出口商提供了與美國國際貿易行政機關平等對話的程序與場所,對防范美國國際貿易行政機關濫用行政裁決權力是一個有效的限制機制。
    (3)美國國際貿易法院的司法審查作為美國司法審查機制的一部分既是美國司法終局傳統的延續,也是美國在加入關貿總協定后履行國際貿易條約的行為的具體表現。
    (4)美國國際貿易法院的司法審查僅僅是初審程序,美國國際貿易法院的判決本身并不是不可挑戰的。在美國國際貿易法院發回重審的案件中,美國商務部或者美國國際貿易委員會根據自己對相關因素的理解與政策掌握,完全可能作出與原來行政裁決內容基本相同或者相似的裁決。而且,美國國際貿易法院的判決并非終局,按照司法程序,其判決應受到美國巡回上訴法院與聯邦最高法院判決的制約。
    (5)就事實而言,美國國際貿易法院判決認定的事實基本為終局認定。因為按照美國的司法傳統,上訴審及最高法院的終審一般都是法律審,即只審理法律問題,對國際貿易法院初審判決認定的事實不再審理。因此,就遭受美國國際貿易行政機關行政裁決損害的進口商或者其他適格主體而言,重視并認真應對在國際貿易法院階段的司法審查,對糾正美國國際貿易行政部門的錯誤決定具有重要的法律意義。

    (二)美國國際貿易司法審查機制的評述
    1. 美國國際貿易司法審查機制的優點
    (1)維護美國貿易政策正確實施的重要措施
    美國國際貿易司法審查機制,由國際貿易法院的初審、美國聯邦巡回上訴法院的復審及美國聯邦最高法院基于調卷令的提審組成。其主要工作量沉淀于國際貿易法院的初審階段。美國國際貿易法院對美國海關、美國財政部、商務部、勞工部及美國國際貿易委員會的司法審查,從事實、法律及程序角度對國際貿易司法行政機構的行政裁決、決定、命令的正確性進行審查;聯邦巡回上訴法院在基本尊重初審法院認定的事實(特別是經陪審團認定的事實)基礎上,對國際貿易法院判決、中間上訴、指令及禁止令提起的上訴,以法律問題為主要視角輔以初審是否完全缺乏事實證據支持的初審結論進行審查;而聯邦最高法院則就重要性和涉及全局性的問題根據當事人或者聯邦上訴法院的請求進行審查。這三級法院司法審查的角度與側重點不同,但都是為了保證美國國際貿易政策的正確實施。從美國國際貿易司法審查實踐看,這種目的基本上達到了。
    (2)行政裁量權與司法裁量權的均衡
    我國許多法律文獻都片面地強調美國的司法自由裁量權或行政自由裁量權。筆者從美國國際貿易司法審查機制這一縮影看到了美國三權分立體制下司法權與行政權的相互獨立與尊重。在美國國際貿易司法審查體制中,美國國際貿易行政部門的“行政自由裁量權”與司法審查部門的“司法自由裁量權”實現了完美的平衡:美國成文法沒有明確規定的情況下,美國國際貿易行政機關有權根據自己的專業,作出合理的解釋,采取其認為合適的做法。但是,這種解釋與做法是否合理合法則屬于美國國際貿易法院的自由裁量范疇。盡管如此,美國國際貿易法院對美國國際貿易行政部門的解釋和做法的審查,僅限于這種解釋與做法是否與成文法或者法律或者既成的判例所作出的解釋相矛盾。如果不存在這種沖突,美國國際貿易法院即使對國際貿易行政部門的解釋與做法有不同的看法,也不得以自己的觀點否定行政部門的裁決、決定。而國際貿易法院審查這種解釋與做法是否與成文法或者法律或者既成的判例所作出的解釋相矛盾時,法官常常需要運用自由裁量權去判斷該做法與解釋是否符合國會的立法意圖。
    (3)專業性法院有利于保持判決的一致性從而維護政策的權威
    國際貿易司法審查盡管從程序上及審查內容上與其他類型的司法審查有很多相似之處,但是國際貿易司法審查不僅是集經濟問題(關稅問題)與法律問題于一身的綜合性司法審查,而且,由于國際貿易案件涉及的爭議,特別是反傾銷、反補貼及保障措施等案件,關系著美國的對外經濟政策,進而可能影響美國的外交與政治關系。因此,確保美國政府國際貿易行政部門執行政策時能準確實現美國立法機關的政治意圖。這種兼具司法與政治使命的任務,如果交給美國普通的地方法院處理,恐怕難以勝任。自1980年以來,美國將來自政府各職能部門的不同類型的國際貿易案件集中于美國國際貿易法院管轄,輔以美國法官的終身制,為各國際貿易行政部門的行政行為準備了一個相同的監督關口,而且,由于國際貿易法院職能及其法官的專業性使得不同政府部門、不同時期、不同主管官員的行政裁決、決定及結論等均歸于掌握相同司法審查標準的國際貿易法院審查,從而,使國際貿易法院的判決保持一致,進而維護美國國際貿易政策的權威。
    (4)為外國當事人反制美國國際貿易行政部門濫用貿易保護措施提供了體制內的解決途徑
    自上世紀40年代中期第二次世界大戰結束以來,特別是上世紀90年代初蘇聯解體以來,美國就挾其超強的軍事、政治與經濟實力,獨步天下,而全球絕大多數國家都懾于美帝國的淫威,對其亦步亦趨。在這種超強的成就感下,美帝國早就習慣了唯我獨尊,一意孤行的霸道作風。盡管世界各國對美國借口金融危機一改上世紀鼓吹世界分工、國際一體化、貿易自由的言論,大肆揮舞貿易保護主義大棒的矛盾言論早已心照,但是,在當今的世界政治格局下,外國政府與企業對美國貿易保護主義抬頭的抗議與抱怨除了自取其辱外,沒有任何效果。國際條約包括WTO機制對美國的約束也有限。這種情況下,尋求美國國內體制的解決途徑恐怕是比較有效的辦法之一。筆者認為,在當前國際政治格局下,能夠制約美帝國霸權行徑的不是國際法,而是美國公民的選票;而能夠限制美國政府我行我素行政風格的,只有擁有司法審查權的美國法院。在國際貿易領域,就是美國國際貿易法院、美國聯邦巡回上訴法院及美國聯邦最高法院。不管其實際作用如何,這對外國政府及外國企業(出口商)而言也是碩果僅存的可選擇手段。

    2.美國國際貿易司法審查體制的局限性
    美國國際貿易司法審查機制系因應美國三權分立的政治體制而設計,盡管其優點諸多,仍免不了其與生俱來的缺陷。
    (1)受制于行政程序過于明顯
    美國國際貿易法院審查的主要是行政機關的行政記錄,而搜集行政記錄的信息,哪些該納入行政信息,哪些不列入行政信息都由行政機關決定。這些都是國際貿易法院審查的事實范圍;行政機關對無法律規定的政策解釋及做法是美國國際貿易法院審查的法律問題;行政機關自身制訂的程序規則是國際貿易法院審查程序公正的主要依據。這些因素都決定了任何國際貿易案件進入司法審查程序之前,其未來的審查范圍實際上在行政程序階段已經決定。更重要的是,美國國際貿易司法審查制度,首先推定國際貿易行政機關的行政裁決、決定是正確的,而由挑戰行政裁決決定的當事人舉證證明行政裁決的錯誤。這意味著一旦舉證不能或者證據不夠充分,其訴訟利益將自動歸于美國國際貿易行政機關,即行政機關的裁決予以維持,而提起審查之訴的原告訴訟請求將被駁回。
    (2)司法審查權限有限---不能期望過高
    美國國際貿易司法審查過程,同樣也是行政對司法的制約過程。在國際貿易司法審查案件中,美國國際貿易法院不僅只能就行政機關移交的行政記錄理所反映的內容進行審查,而且提起司法審查的當事人只能證明原行政記錄中反映的事實并不足以支持行政機關的決定,或者行政機關的決定與法律不符。而在眾多的案件中,這些明顯的瑕疵不一定存在。由于美國是判例法國家,盡管也越來越多地依賴成文法,但是,畢竟成文法的立法無論是絕對數量還是立法調整的深度肯定無法適應國際貿易發展日新月異的需要,在這種情況下,美國國際貿易行政機關常常需要運用自己的行政自由裁量權加以解釋。而對這種解釋,美國國際貿易法院不管是否認同,都不得以自己的意志推翻。這與我國類似的行政訴訟不同,我國人民法院進行司法審查時,不僅可以審查行政機關移交法院的證據,而且允許原告另行舉證,必要時人民法院自己也可以搜集證據。而且,沒有法律依據,行政部門是不能隨便解釋法律的。兩相比對,美國司法審查的局限性可見一斑。
    美國三權分立體制下,行政與司法互相監督的的格局使得美國司法監督系統對國際貿易司法審查有畏首畏尾之嫌,至少美國司法系統在處理管轄權范圍內的民事案件時不如其他法院處理普通民事案件那么瀟灑自如。我們以美國聯邦巡回上訴法院允許基于“市場擾亂威脅”對中國紡織品實施特保 案為例。
    2004年10月、11月和12月,美國紡織品協議執行委員會先后接受國內產業對原產于中國的紡織品服裝實施特別保障措施的12項申請。申訴方要求美國紡織品協議執行委員會根據《中國加入世貿組織工作組報告》第242條款,限制原產于中國的12類紡織品服裝的進口。2004年12月30日,美國國際貿易法庭發布禁令,要求美國紡織品協議執行委員會中止考慮對中國紡織品采取特別保障措施的申請,并不得采取任何措施。2005年4月27日,美國聯邦巡回上訴法院中止了美國國際貿易法庭的禁令,允許美國紡織品協議執行委員會調查中國紡織品進口對美國市場構成的威脅,并予以制裁。2005年6月28日,美國聯邦巡回上訴法院發布公告,駁回美國國際貿易法院的上訴,推翻了2004年底美國國際貿易法院作出的“禁止美國紡織品協議執行委員會基于‘市場擾亂威脅’對中國紡織品實施特保”的禁令。
    其實,上述案件只是國際貿易法院進行司法審查的一個縮影。在許多國際貿易司法審查案件中,常常出現美國國際貿易法院初審撤銷行政機關決定,而上訴法院美國聯邦巡回上訴法院則常常又撤銷國際貿易法院的決定。也就是說,美國國際貿易法院對美國國際貿易行政系統尚能堅持原則,但由于國際貿易法院只是司法審查程序的一個初審環節,美國聯邦巡回上訴法院復審中則更多地迷信行政自由裁量權,因而支持國際貿易行政機關的概率較高。這個發現并非筆者的偏見,實際上這個結論也常出現在美國人自己的著作中,特引用一段美國人自己的著述加以佐證:
    “歷史上,聯邦巡回上訴法院一直比較尊重機構的決策,而國際貿易法院通常與機構的裁決意見相左。如果某機構認為自己在一個具體案例中比較有力,就向聯邦巡回上訴法院上訴,在那里會得到更多支持” 。
    (3)正置舉證原則抵銷了國際貿易司法審查的功能
    與我國行政訴訟證據規則不同的是,美國國際貿易司法審查適用民事訴訟證據規則,采用的是正置舉證規則,即“誰主張,誰舉證”原則。《美國法典》第28編第2639節規定,美國國際貿易行政部門的裁決被推定正確,不服該裁決的當事人負有舉證責任。 以民事證據規則適用國際貿易司法審查,這在許多國家不可想象,因為任何國家的行政部門擁有行政資源,又是行政程序的發動者,在證據的占有上處于絕對優勢地位。因此,在許多國家的行政訴訟法中,采用倒舉證原則,即要求行政部門舉證證明自己決定的正確性。在美國國際貿易司法審查中要求挑戰行政部門決定的起訴人負舉證責任,無疑加重了原告人的舉證負擔,而且使得國際貿易行政部門坐享原告舉證不能時的勝訴之利。這無疑打擊了行政相對人挑戰國際貿易錯誤裁決、決定、結論的信心,也因此抵銷了美國國際貿易司法審查機制的功能。

    三、美國國際貿易司法審查機制的利用

    自美國海關法院成立以來,百年歷史證明,美國國際貿易司法審查機制已基本完善與成熟,值得我國利用與借鑒。當然,在利用過程中,政府與企業的角度不同。從出口企業角度來講,認真研究并合理利用該機制系為應對美國國際貿易保護措施服務;就政府來講,通過全面考量該機制的利弊,可以結合中國國情建立中國特色的國際貿易司法審查機制,為我國國際貿易行政部門執行我國對外貿易法律與政策服務。

    (一)利用美國國際貿易司法審查機制既有利于制止美國行政部門濫用國際貿易保護措施,又能彰顯中國企業反對美國濫用貿易保護手段的決心

    1.美國國際貿易司法審查機制是受到美國國際貿易司法行政部門尊重的監督與保障機制
    美國系當今世界唯一的超級大國,應對其國際貿易領域的霸權行為,幼稚地奢求國際正義用處不大,唯一有效的方式就是利用美國自己的司法體制制約美國猖狂的行政部門。近兩年來,由于金融危機影響,美國人并沒有認清華爾街玩家的惡劣本性,仍把其國際貿易逆差及國內實業的困境歸咎于中國的產品傾銷,美國政治家在沒有找到新的醫國良策之前,也很樂意為這種歪曲的民意推波助瀾,以達到嫁禍中國,轉移國內不滿情緒的目的。受其誘導,美國生產商及有關工人團體、行業協會都把申請對中國各行業產品實施反傾銷、反補貼及貿易保障措施當作一種時髦。而美國商務部及美國國際貿易委員會也分外賣力,美國“兩反一保”的行政復審雖有程序規范,但畢竟形成“是否構成傾銷”及“是否造成實質性損害”離不開行政自由裁量權。在當前的國際經濟形勢下,美國商務部及國際貿易委員會對中國不利的行政裁決、決定會越來越多。很多出口企業因為對美國國際貿易行政部門的復審結果失去信心,因而放棄應訴。但按照美國國際貿易行政部門的一貫做法,如果不應訴將會被施以最嚴重的反傾銷稅率。筆者在寫本文時,又得到消息,2010年3月31日,美國又對中國一些鋁制品進行雙反調查,而我國又有許多企業選擇不應訴,坐失來之不易的美國市場。
    筆者認為,面對美國的雙反調查,鴕鳥式的逃避不是辦法。除非美國市場在被調查的產業中僅占極小的份額,否則,中國企業應該勇于面對調查,必須利用美國人自己的游戲規則進行斗爭。其中包括訴諸美國國際貿易法院的司法審查。這也是利用美國的司法制度限制美國國際貿易行政部門濫用國際貿易保護措施的一種體制內的合法手段。而由于美國法官在美國社會中擁有崇高的政治地位,其司法審查的結果,美國國際貿易行政部門都會充分尊重。我國企業依法說服國際貿易法院的法官,撤銷國際貿易行政部門的不利裁決,無疑是最佳的救濟方式。
    2.用盡行政與司法救濟手段,彰顯中國企業反對濫用貿易保護措施的決心
    我國出口企業通過與美國生產商在商務部、國際貿易委員會利用行政救濟進行斗爭,然后請求司法審查,通過國際貿易法院進行斗爭,保護我國企業的合法權益,從而用盡司法救濟手段,把爭取勝訴的可能性發揮到最大的程度。盡管斗爭的結果不一定理想,但用盡一切行政與司法救濟手段的過程本身就彰顯了我國企業對美國濫用貿易保護手段的不滿,同時增加了美國生產商或者行業協會發動保護申請的成本。如果我國企業動輒放棄應訴或者半途而廢,那么這種懦夫行為將極大地刺激美國生產商及美國政府濫用保護手段,從而將我國更多的出口產業置于不利境地。

    (二)司法實踐證明該機制對我國企業有所裨益

    影響我國企業對美國國際貿易司法審查機制利用的另外一個因素就是對美國司法體系的信任。按照筆者的研究及司法實踐中的了解,盡管美國司法的理念與我國有許多不同之處,而且許多地方分歧較大。但是,就執行美國法律而言,美國法院的法官相對來說還是比較公正,值得信賴的。我國許多政治家甚至一些學者不追究美國實體法源頭,僅憑美國法院對個案的判決結果評價美國法院,由于東西方實體法內容差異較大而且東西方最根本的公平理念不同,因此,普通法系國家法院依據普通法作出的判決,很多大陸法系國家不能接受。但這是立法問題,與履行司法審判權職能的法院關系不大。筆者研讀過許多美國判例,包括國際貿易司法審查判例,盡管從一個中國法律人角度看,有些結果不一定認可,但是換位思考,站在美國人思維角度和法律角度看,美國的法院和美國法官基本是公正,值得信賴的。
    前文曾提及在美國國際貿易司法實踐中,美國國際貿易行政部門的行政裁決在美國國際貿易法院被撤銷或者發回重審的案例不少,盡管作為上訴法院的美國聯邦巡回上訴法院對美國國際貿易行政部門有更大的信賴,但是,并不是所有的國際貿易司法審查案件都進入二審程序,而且,二審程序本身也不接受新證據,只是在原審司法檔案范圍內進行審查與判決。
    從我國出口企業參加美國國際貿易司法審查程序實例看,我國許多企業在國際貿易法院的訴請得到了美國國際貿易法院的支持,有些案件中雖然未能全面支持我國企業起訴請求,但在其中的某些方面也給予了支持。如前文提及的“Olimpia工業公司訴被告美國政府、被告介入人Woodings-Verona工具部件公司”案中,美國國際貿易法院先后兩次支持中國福建機械設備進出口與山東機械進出口公司的訴訟請求,兩次將案件發回美國商務部重審,直到商務部第三次作出裁決才予以維持。另外,在2000年“煙臺源通果汁公司等訴美國政府”一案中,被裁定構成傾銷的中國煙臺源通等9家公司對美國商務部的裁定不服,向美國國際貿易法院提起訴訟。在該訴訟中,中國出口商直接起訴美國商務部在運用“生產要素分析法”計算從中國進口的非冷凍濃縮蘋果汁正常價值的做法“不具備實質性證據支持或者不符合法律的規定”。雖然美國國際貿易法院最終裁定,除“美國商務部使用替代國價格而非原告支付價格計算海運的做法”符合法律以外,其他中國起訴方提出的五方面根據“生產要素”測試法得出的確定正常價值的方法都不具備實質性證據的支持或者不符合法律(即美國國際貿易法院僅支持了6項起訴理由中的一項)。但最終,美國商務部根據國際貿易法院的意見對該案重審后,將司法審查前終裁裁定的8.98%一27.57%的稅率改為了0-3.83%的稅率。中國蘋果汁企業通過司法審查程序維護了自己的合法權益。
    據統計在1999年至2002年美國國際貿易法院判決的涉及中國產品的29起案件中,全部勝訴5起,部分勝訴12起,全部敗訴13起 。2003年后,中國出口企業又分別在木質家具反傾銷案、重型鍛造手工工具反傾銷案、吉林制藥公司散裝阿司匹林反傾銷案、中國小龍蝦反傾銷案、中國替換擋風玻璃反傾銷案、中國罐裝蘑菇反傾銷案、中國高爐焦碳產品反傾銷案等司法審查案中獲得全部或部分勝訴 。
    這些發生在中國企業身上的真實案例,至少表明在美國自己的法律體制下,美國國際貿易法院及其法官是值得信賴的.我國企業通過國際貿易司法審查,向美國國際貿易法院尋求救濟,應該成為防范美國國際貿易行政部門濫用貿易保護手段之害的一種體制內的選擇手段。

    (三)合理的訴訟策略是最大限度發揮美國國際貿易司法審查機制效用的關鍵
    合理利用美國的國際貿易司法審查機制,并不是盲目利用,也要講究策略。我國企業要最大程度利用美國國際貿易司法審查機制的效用,應做好下述工作:
    1.認清美國國際貿易司法審查機制的功能與局限,鎖定有限的訴訟目標。
    如前文分析,本文通過對美國國際貿易司法審查機制進行整體研究,揭示了美國國際貿易司法審查的功能及其局限性。通過這種分析,我們應該牢記,美國國際貿易司法審查的三個主要標準:程序公正、事實標準及法律標準。其中程序公正主要是是否給予各方公正的陳述意見提交證據機會,這種程序公正多半都已經在美國各國際貿易行政部門自身制訂的程序規則中體現出來。因而,司法審查中基本只要符合國際貿易行政部門(例如商務部、國際貿易委員會等)自身的程序規則即可;而事實問題的審查,根據用盡行政救濟的原則,必須是在行政復審程序中,已經列入行政記錄的事實,在行政階段不提出,而留待司法審查階段提出,國際貿易法院將不予審查;法律問題僅僅審查美國行政部門在裁決時對美國法律的解釋是否符合立法意圖、是否已有法律明文規定等。如果國際貿易行政部門是依據法律規定作出的解釋,那么不管因此形成的行政決定是否公平,美國國際貿易法院也不會予以調整。而且,在美國國際貿易司法審查機制下,完全撤銷的不多,多半都是發回行政部門重審,另行作出決定。只要行政部門把國際貿易法院判決中提醒應該考慮的因素給予合理關注與解釋,即使重新作出的裁決懲罰更嚴重,美國國際貿易法院也無能為力。認清這一現實后,我國出口企業向國際貿易法院起訴時,一定要鎖定國際貿易法院有權審查的有限目標即前述程序公正、事實問題與法律問題等,而不要期望美國國際貿易法院像中國法院那樣從程序、到證據及法律問題全面審查。
    2.早作準備,充實行政記錄
    中國人的訴訟習慣總是將重要證據留到最后,以期達到令對手措手不及的效果。自從2001年《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》(2002年4月1日生效)頒布以來,在我國民事訴訟領域開始注重舉證期限;2002年《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(2002年10月1日生效)關于行政訴訟領域證據規則的確定,標志著我國司法審查領域也開始注重舉證期限。但是,由于我國超長的、疊疊不休的再審制度,法官們害怕秋后算帳,因而對舉證期限的掌握也比較寬松。特別是我國的司法審查采取的是由行政機關舉證的倒舉證制度,因而關注舉證期限的主要是行政機關,而挑戰行政機關行政決定的原告當事人一般不怎么關注期限。在這種證據規則下,我國當事人喜歡走一步,看一步,不妙的時候再把證據拿出來或者將關注的問題提出來。國內這種訴訟習慣一旦到美國參與司法審查程序很快就會發現自己吃虧。在美國國際貿易保護機制下,我國出口商如果在國際貿易行政部門的行政復審階段沒有提交的證據或者沒有提出的問題,在司法審查階段也很難得到支持。實踐過程中,國際貿易法院常常認為這種做法沒有“用盡行政救濟”。“窮盡行政救濟”原則是當事人在尋求救濟時,首先必須利用行政內部存在的、最近的和最簡便的救濟手段,然后才能請求法院救濟。實踐中,我國當事人提出的訴請經常因為未達此原則要求而被法院駁回。在1999年美國國際貿易法院審理的“Peer軸承公司等訴美國政府”案中,原告提出的美國商務部不應將軸承產品組件的生產要素數據視為軸承產品部件的生產要素數據這一合理的訴請即被法院以原告未用盡行政救濟,在行政復審階段未向美國商務部提出該請求為由拒絕。
    有鑒于此,我國企業在應對美國貿易保護措施時,應該及早在商務部、國際貿易委員會等國際貿易行政部門的初審調查階段做好信息披露與舉證準備,將應該提供的證據,關心的重要問題及早提出來,列入行政記錄,以便美國商務部或國際貿易委員會及早考慮,不要消極等待,以免錯失答辯及舉證良機。否則,一旦商務部與國際貿易委員會作出了對我國企業不利的決定再尋求司法審查,恐怕也難以改變不利的訴訟地位。
    3.制訂正確的訴訟策略
    參與美國司法審查程序也要講究訴訟策略。在參與美國司法審查程序時,有些法理上雖然不排除抗辯可能,實際上勝算機會是零的訴訟觀點留待中美兩國政治層面解決,在具體司法審查程序中不一定提出來,以免浪費訴訟資源,浪費律師費。因此,筆者建議我國企業參與美國司法審查程序時注意下列訴訟策略問題:
    (1)對于一些雖不合理但已被法律明確規定的、或者雖無法律明確規定但已為行政主管機構一貫實施的制度放棄訴訟,從而避免不必要的資源浪費。這些制度包括中國的非市場經濟地位問題、采用生產要素和替代國方法確定中國出口產品的正常價值問題、對中國企業適用非市場經濟推論并原則上采用一國一稅原則等。因為:
    A. 1988年貿易法明確排除了法院對商務部在“非市場經濟國家”認定問題上的司法審查。中國出口企業尚無法通過美國的司法途徑改變其非市場經濟的地位,而只能由中國政府通過外交或參與修改多邊條約的途徑徹底解決這一不合理的制度。最近,中美戰略對話中,美國承諾盡快承認中國市場經濟地位。但是,美國人的把戲是環環相扣的,兜售完“最惠國待遇”、“知識產權”、“市場經濟地位”等概念后,必定還有其他的概念等著我們。同樣的問題是,這些牽涉外交層面的問題,無法通過司法審查解決。
    B .1988年美國貿易法明確規定了美國商務部對非市場經濟國家出口產品正常價值確定采用“生產要素”或者替代國的方法,按照美國的司法審查標準,即使該制度本身是不合理或不公平的,中國企業在向法院提起訴訟時若要對上述兩種方法本身提出挑戰是不可能勝訴的。
    C. “一國一稅”和“單獨稅率例外”是美國商務部根據中國非市場經濟地位推定而來的,缺乏法律依據。但是從國際貿易法院的實踐來看,即使商務部的行政行為缺乏國會立法的支持,法院通常還是遵從行政機關的一貫做法,只要該行為被認為是合理的和可允許的。這個結論在美國國際貿易法院在前述“Sigma案”中就已有定論。
    (2)中國出口企業應將訴訟重點放在美國行政主管機構裁決中涉及的非制度性的、操作性(程序性)的細節問題上。如美國商務部在計算中國出口產品正常價值時選擇的替代國是否符合法定標準或條件、美國商務部拒絕賦予中國企業單獨稅率是否恰當、行政機構的調查行為是否符合正當程序原則等。
    (3)研究美國法律的立法背景及美國聯邦最高法院及美國聯邦巡回上訴法院的判例,分析美國國際貿易行政部門對法律的解釋或者行使自由裁量權時是否與美國成文法立法或者判例法確定的原則相違背。
    (4)爭取美國進口商的支持,培養反制濫用貿易保護措施的輿論環境
    在應對美國國際貿易司法審查時,爭取美國進口商的合作十分必要。不僅因為進口商在該案中與我國出口企業有共同的訴訟利益,而且因為進口商作為美國本地人熟悉國內制度、熟悉美國人自己的思維模式與價值取向,同時還可以利用美國進口商爭取輿論同情,而這一點是早就被美國別有用心的媒體歪曲形象的中國出口企業根本無法做到的。

    (四)積累我國應戰美國國際貿易保護措施的實戰經驗
    通過利用美國國際貿易司法審查機制,我國出口企業可以逐步摸索出應對美國貿易保護措施的經驗。例如學會根據成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性。認識到美國商務部或美國國際貿易委員會的預備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)不具備可訴性。對這些預備性和中間性的決定不予審查,利害關系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟;可以讓我國企業學會按照美國法律的思維與司法價值取向去準備相應的證據材料,提出相應的事實問題;可以讓中國企業逐步揣摩到哪些結論是可以挑戰的,哪些是難以挑戰的;可以讓中國企業逐步總結到應對同類型美國國際貿易保護措施案件的規律等等。這些都需要我國企業慢慢地從應對美國國際貿易保護措施的完整程序(含行政程序與司法審查程序)過程中逐步摸索,僅僅參與行政程序是不夠的,自私自利、事不關己地放棄行政程序的做法更是錯上加錯。

    四、美國國際貿易司法審查機制的借鑒――建立中國特色國際貿易司法審查制度的構想

    衡量國際貿易司法審查制度科學與否、成熟與否的標準應該是考察這種機制能否在保障該國國際貿易法律與政策的順利實施的同時,確保國際貿易行政部門的規范執法。美國國際貿易司法審查制度通過對美國國際貿易司法行政部門司法監督,不僅規范了美國國際貿易行政部門執法程序,而且,保障了美國國會的立法與國際貿易政策的高效實施。筆者并不欣賞西方的月亮,但堅信美國國際貿易司法審查機制確有值得借鑒之處。

    (一)美國國際貿易司法審查機制可資借鑒之處
    前文評述了美國國際貿易司法審查制度的許多優點,筆者下述特點特別值得借鑒:
    1.專業的法院、精干的法官隊伍保證了美國國際貿易司法審查的權威
    (1)專業性。美國國際貿易法院精干的9名職業法官非常專業,不僅精通法律,而且對國際貿易行政運作程序及國際貿易業務本身的了解都十分透徹,長期的國際貿易司法審查積累了豐富的審判經驗。法官群體在美國社會享有崇高的威望,不僅美國民眾,而且美國政府部門對法官都高度尊重。這些專業背景與崇高威望使得美國國際貿易法院的判決享有高度的權威。中國目前是按照國際貿易案件本身分類分別管轄,對普通的海關案件,主要由各海關所在地的中級人民法院管轄,這種管轄法院遍布全國各地;而對于反傾銷、反補貼類,按照最高法院司法解釋由被告所在地高級人民法院或者高級人民法院指定的中級人民法院管轄,實際上就是北京市的中級人民法院與高級人民法院。 我國各地中級人民法院的具體經辦海關行政案件的法庭是行政庭。但是,行政庭管轄范圍基本包羅了對我國所有行政部門的司法審查。實踐中,行政庭的經辦法官常常因為弄不清政府職能部門的運作程序及技術細節而鬧出笑話,有些行政訴訟判決,政府職能部門以無技術可行性為理由,拒絕執行。實際上,職業法官弄清所有政府部門的運作程序也是不可能的。由于專業性不夠,我國人民法院行政庭作出的判決顯然權威不夠,可以說,目前的司法審查機制不僅各級政府職能部門不滿,連法官自己也不滿。
    (2)精干性。美國國際貿易法院作為管轄全美國際貿易司法審查案件的專門法院,僅僅只有9名法官。中國的軍事法院、海事法院、鐵路運輸法院及森林法院等任一專門法院的全國編制都不會少于1000人,并且人浮于事,效率低下。
    2.民事訴訟性質的認定,使得美國國際貿易行政部門免除了舉證的尷尬,增加了挑戰美國國際貿易職能部門行政裁決的難度,但又不失公允。
     美國國際貿易司法審查采用民事案件“誰主張,誰舉證”的證據規則,挑戰美國國際貿易行政部門的舉證責任在原告方,從而免除了美國行政部門舉證的尷尬。而我國目前的訴訟法體系將政府職能行政行為(行政決定、行政處罰、行政侵權)等均歸類為行政訴訟,由于我國政府機構普遍被認為屬于強勢部門,因而,我國行政訴訟法規定由政府職能部門對自己的作為及不作為進行舉證。這雖然解決了我國國內當事人的取證難題,卻帶來更多的令人意想不到的結果。在倒舉證的證據規則下,我國行政部門因為害怕行政訴訟不愿意積極作為,抱著多一事不如少一事的態度得過且過。其結果是政府職能部門的整體不作為或者消極作為。本來善意的行政訴訟程序規則,結果異化為妨害政府職能部門行使行政權力的障礙。
    3.有限的審查范圍,體現出對行政部門的充分尊重
    美國國際貿易司法審查的標準在各個階段環環相扣,既體現了司法終局、司法獨立,也體現了對行政權的充分尊重。
    美國國際貿易司法審查機制雖然可以審查程序公正、事實與法律問題,但是,由于程序主要是行政部門自己制訂的程序規則,事實問題限于行政記錄的問題,法律問題主要考量行政部門的決定與解釋是否符合美國國會的立法或立法意圖。這些審查標準將美國國際貿易司法審查限定于謹慎、合理的范圍內,既體現了司法獨立原則,又體現了司法權與行政權的互相尊重。反觀我國的司法審查體系,行政與司法的矛盾始終是個無解的難題。法院系統有不少人奢談司法獨立,而在人事與財政預算無法獨立的現實下,無異于格林童話;而行政部門一方面公開空談依法治國,但履行行政職能時,則將法律置于腦后,看領導眼色行事、依方便執政,一旦進入司法審查程序,卻常常要求人民法院“講政治”,而司法審判行政化的弊端為此推波助瀾。

    (二)我國國際貿易司法審查機制評價及改良

    1.我國國際貿易司法審查體制的評價
    我國的司法審查制度是由實體立法、行政法規、行政訴訟程序法及司法解釋組成。包括:
    (1)1987年通過,2000年7月修正的《中華人民共和國海關法》9章102條;
    (2)1994年5月通過,2004年4月修訂的《中華人民共和國對外貿易法》11章70條;
    (3)2004年3月發布,同年6月施行的《中華人民共和國反傾銷條例》6章59條;
    (4)2004年3月發布,同年6月施行的《中華人民共和國反補貼條例》6章58條;
    (5) 2004年3月發布,同年6月施行的《中華人民共和國保障措施條例》5章34條;
    (6)1999年4月通過,同年10月施行的《中華人民共和國行政復議法》7章43條;
    (7)2007年5月通過,同年8月施行的《中華人民共和國行政復議法實施條例》6章65條;
    (8)1989年4月通過,1990年10月施行的《中華人民共和國行政訴訟法》6章65條;
    (9)2000年3月《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》8個標題98條;
    (10)2002年6月通過,同年10月施行的《最高人民法院關于行政訴訟證據規則若干問題的規定》6個標題80條;
    (11) 2002年9月通過,2003年1月實施的《最高人民法院<關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定>》12條;
    (12)2002年9月通過,2003年1月實施的《最高人民法院關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》12條。
    上述零星分散的法律、法規及司法解釋松散地構成了我國國際貿易司法審查的法律體系。如果參照美國司法審查制度的標準,我國并沒有成熟的司法審查制度,因為我國的實體法與程序法是完全分離的。筆者之所以認定其不成熟,理由在于:
    (1)上述與國際貿易相關的實體法中并沒有指引可以提起行政復議及司法審查的裁決、決定范圍;而行政復議法與行政訴訟法對國際貿易行政行為沒有針對性,只是泛泛地規定,并且輔以非常多的不得提起行政訴訟的例外規定 。
    (2)上述法律明顯表現出中國的法院在現行的法律體制與國際慣例之間左右為難,無可奈何。法院企圖以自己的微薄之力調和兩者的矛盾,但是,看起來卻那么奇怪:
    受行政訴訟定性的限制,《最高人民法院<關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定>》第7條與《最高人民法院關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》第8條互相矛盾。第7條按照行政訴訟法機制規定“被告對其作出的被訴反補貼(反傾銷)行政行為負舉證責任,應當提供作出反補貼(反傾銷)行政行為的證據和所依據的規范性文件。而第8條規定:“原告對其主張的事實有責任提供證據。經人民法院依照法定程序審查,原告提供的證據具有關聯性、合法性和真實性的,可以作為定案的根據。”盡管文字表述上進行了巧妙處理,但矛盾是明顯的。無論如何,我們從中得出的結論還是中國普通行政訴訟案件的倒舉證原則。因為盡管該兩份司法解釋要求“原告對其主張的事實有責任提供證據”,但是,當事人顯然更關心我國兩反部門自己承擔的舉證責任。非舉證責任方的舉證不過是錦上添花而已,這一條可以說是司法界的慣例,是否規定沒有意義。
    (3)盡管上述兩份司法解釋將反傾銷、反補貼的司法審查集中在作出反傾銷反補貼決定的國務院職能部門所在地高級法院或者指定的中級法院(實際上是北京市高級人民法院或者其指定的中級人民法院),只不過是提升了初審法院的級別而已,并不能彌補普通法院對專業行政訴訟進行司法審查的缺陷。
    (4)審查標準完全照抄普通行政訴訟的司法審查標準,實際上是嚴格的審查責任。兩份司法解釋的第十條第(二)款均規定,兩反司法審查的標準是:
    “1.主要證據不足的;
     2.適用法律、行政法規錯誤的;
     3.違反法定程序的;
     4.超越職權的;
     5.濫用職權的 ”。
    上述標準基本上就是我國現行的行政訴訟司法審查標準 ,根據該標準,人民法院對我國國際貿易行政部門裁決的審查權利非常大,再加上倒舉證責任,無疑對我們國際貿易行政部門是個嚴重的不可克服的障礙。
    (5)我國普通海關案件完全淹沒在大海般的行政訴訟之中,任由那些缺乏海關與國際貿易專業知識的行政庭法官盲人摸象般的自由裁量。
    2.我國國際貿易司法審查體制的改良建議
    (1)重新整理編纂現行國際貿易法律體系
    新型的國際貿易法律體系應該將現行的海關法與對外貿易法中加入司法針對性的行政復議及司法審查條款,實際上只要把行政訴訟法的內容相揉合即可。主要是使得國際貿易的司法審查能體現國際貿易自己的專業特色。
    (2)制訂《中華人民共和國國際貿易行政訴訟特別程序法》,專門調整國際貿易司法審查特別程序
    如前所述,現行我國國際貿易司法審查程序采取倒舉證的行政訴訟證據規則,與國際慣例不符,而且嚴重地阻礙了我國國際貿易行政部門為保護國內產業不受國外傾銷、補貼產品的危害而采取的兩反一保措施。如繼續沿襲現行的行政訴訟法,則無理由把國際貿易司法審查的舉證原則調整為“誰主張誰舉證”的正置舉證規則。更何況,我國的法學理論與司法實踐也沒有為司法審查由行政訴訟性質轉換為像美國那樣民事訴訟的理論依據及相應的司法環境。因此,在行政訴訟法框架內,國際貿易的司法審查的證據原則肯定無法轉化為“誰主張,誰舉證”的正置舉證原則,只有在承認國際貿易司法審查的行政訴訟前提下,為國際貿易司法審查制訂特別的行政訴訟程序法才能解決問題。這在我國其他司法制度設計上也有先例。例如我國海事訴訟本質上也是民事訴訟,但是,海事訴訟中涉及管轄及扣船等特別措施與普通民事訴訟不同,因而,在學界與司法界強烈建議下,1999年12月底,我國專門制訂了《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》,這個問題便迎刃而解。
    (3)集中管轄國際貿易司法審查案件,建立中國特色的國際貿易法院
    目前我國普通海關行政案件歸于地方法院行政庭管轄,而兩反一保案件則提升到北京市高級人民法院或者其指定的中級人民法院管轄。盡管這兩類案件有許多區別,其實本質上都是屬于海關案件,因為反傾銷、反補貼及保障措施,最后都落腳在關稅杠桿上。因此,合并普通海關案件與兩反一保的司法審查從技術上來說完全是可行的。
    集中管轄的方式就是建立中國特色的國際貿易法院。將全國國際貿易司法審查案件集中在國際貿易法院管轄。之所以要另辟蹊徑,建立新的國際貿易法院,而不是利用普通法院的管轄機制,主要因為現行的普通法院管轄難以擺脫普通行政訴訟的思維定勢,同時,由于海關業務的特色,國際貿易法院的設置只能根據海關業務的分布,尤其是海關機構的設置地點配置相應的國際貿易法院及其分支機構,而不需要像普通法院那樣按照行政區劃對應設置。同時,地方法院法官國際貿易專業知識特別是關稅知識的缺乏,使得地方法院難以肩負該特殊使命。
    (4)培訓專業的國際貿易司法審查法官隊伍,適應國際貿易法律發展新形勢
    應對國際貿易保護主義的新形勢,在構建專業國際貿易法院的同時,必須搜羅、培訓一支專業而廉潔的國際貿易法官隊伍。這支法官隊伍應該具有10年以上海關工作經驗,并且兼具關稅及法律兩方面知識。同時,由于國際貿易案件司法審查不僅僅是司法職能,同時也有通過行使司法審查,展示國家對外司法形象,從而在維護我國國際貿易法律政策正確實施的同時,樹立我國司法公正的形象。因此,國際貿易法院的法官應該避免在普通法院沉淪過久,以免沾上普通法院難以避免的不正之風。

    五、建立中國國際貿易法院的若干構想

    建立中國國際貿易法院的理念并非筆者的獨創,若干年前,已有蘇州大學的學者提出過類似初始概念。 不過,學者們仍停留于必要性與可行性論證,尚無具體設想。在筆者看來,現在論證建設中國國際貿易法院的必要性與可行性固然重要,但這個道理已經逐步明朗。現行落后的國際貿易司法審查體制已經嚴重阻礙了我國貿易保護政策的有效實施,已經到了不改革不如廢除的程度。因此,本文不再重復論證構建中國國際貿易法院的必要性與可行性,而是就建立這種專業法院的具體問題提出若干初步構想:
    (一)中國國際貿易法院的法律地位
    我國的法院體系分為最高人民法院、各省高級人民法院、各省會市及地區中級人民法院及區縣基層法院。在這些法院系列中,中國國際貿易法院究竟應該相當于什么級別的法院呢?我們分析一下我國當前專門法院的建制:
    1.軍事法院設三級,分為:中國人民解放軍軍事法院(相當于高級法院)、大軍區及軍兵種軍事法院(相當于中級法院)、軍級軍事法院(相當于基層法院)三級。軍事法院負責審判軍事人員犯罪的刑事案件,后來增加管轄一些雙方都是現役軍人的民事案件。
    2. 海事法院只設一級,它們設立在:廣州、上海、武漢、天津、大連、青島、寧波、廈門、海口、北海等港口城市,其建制相當于地方的中級人民法院。
    海事法院管轄民事主體之間的第一審海事案件和海商案件。對海事法院判決和裁定的上訴案件,由海事法院所在地的高級人民法院管轄。
    3.森林法院設兩級。基層森林法院一般設置在某些特定林區的一些林業局(包括木材水運局)的所在地;在地區(盟)林業管理局所在地或國有森林集中連片地區設立森林中級法院。森林法院管轄的是保護森林,審理破壞森林資源案件、嚴重責任事故案件及涉外案件。
     4.鐵路運輸法院是設在鐵路沿線的專門人民法院,分為兩級:一是鐵路管理分局所在地設立鐵路運輸基層法院;二是在鐵路管理局所在地設立鐵路運輸中級法院。
    鐵路運輸法院負責審判由鐵路公安機關偵破、鐵路檢察院起訴的發生在鐵路沿線的刑事犯罪案件和與鐵路運輸有關的經濟糾紛。
    從上述專門法院的建制看,有一級(海事法院)、有兩級(森林法院與鐵路運輸法院),也有三級(軍事法院)。那么中國國際貿易法院建制究竟設置幾個審級,又從哪一級設置起呢?筆者認為,中國國際貿易法院建制分中級與高級兩級建制比較合適。理由是:
    1.一個法域只能有一個終審法院,因此,中國國際貿易法院最高建制只能是高級法院。就像我國現行的軍事法院那樣;
    2.現行的行政訴訟法設置了海關司法審查案件的最低管轄法院為中級人民法院。 因此,中國國際貿易法院起點建制必須是中級法院。
    3.就本文目的而言,中國國際貿易法院將承擔非常重大的使命,特別是在反傾銷、反補貼及保障措施問題上,責任更加重大。而且,前述反傾銷、反補貼司法解釋規定兩反司法審查主要由高級人民法院承擔,也可以由高級人民法院指定的中級法院承擔。因此,中國國際貿易法院必須設置高級法院。
    (二)中國國際貿易法院的設置
    中國國際貿易法院設置中高級兩級建制。究竟如何配置呢?筆者認為,應該借鑒其他專門法院的網點配置方式――以服務的對象為中心,就近管轄案源原則。如前所述,鐵路法院沿鐵路線設置,森林法院設置在林區等。既然國際貿易法院主要服務于海關案件,那么,中國國際貿易法院的設置就應該考量我國各級海關的設置情況。
    我國海關實行垂直管理體制,在組織機構上分為3個層次:第一層次是海關總署;第二層次是廣東分署,天津、上海2個特派員辦事處,41個直屬海關和2所海關學校;第三層次是各直屬海關下轄的562個隸屬海關機構 。權衡海關設置情況,筆者認為,中國國際貿易法院的中級法院應該與41個直屬海關轄區對應。名稱為“(XX)國際貿易法院”,其中“XX”是對應的直屬海關關稅區,例如“南京國際貿易法院”。如果在同一省轄區范圍內可以共同成立一個國際貿易法院。例如廣州海關、深圳海關、拱北海關、汕頭海關、黃埔海關、江門海關、湛江海關等海關轄區沒有必要分別成立7個國際貿易法院,而可以共同設立一個國際貿易法院稱為“廣州國際貿易法院”。
    中國國際貿易法院的高級法院與中華人民共和國海關總署對應,設在北京。名稱為:“中華人民共和國國際貿易法院”。
    (三)中國國際貿易法院的管轄范圍
    中國國際貿易法院的設立主因是國際貿易行政的司法審查,因此,海關行政案,當然包括在中國國際貿易法院的管轄中。問題是與國際貿易有關的商事案件是否也列入其中呢?美國國際貿易法院主要是國際貿易行政的司法審查,并不包含普通的國際貿易商事案件。而筆者認為,我們建設中國國際貿易法院并不一定需要照搬美國的模式。中國的法院不可能像美國法院那樣只有精干的9名法官,中國任何機構一旦設置,各種正規的、非正規的安插紙條肯定來勢洶洶,編制不少,這種情況下,如果僅僅只審理海關行政案件,那就浪費了司法資源。我國海事法院除管轄海事案件外,還管轄海商案件,比照這種先例,新建立的中國國際貿易法院除管轄海關行政案件外,還應該管轄國際貿易商事案件,畢竟國際貿易案件法官專業性的缺乏不僅僅在行政訴訟領域,在商事領域同樣存在,許多地方中級乃至高級法院的法官根本看不懂國際貿易外文法律文件,機械地照搬民事訴訟程序規則要求當事人提供翻譯文本,如果這樣的案件交給專門的國際貿易法院處理,其審判效果將會理想得多。
    關于級別管轄問題。筆者認為,普通海關案件的司法審查,仍然適用《中華人民共和國行政訴訟法》中第14條由地方關區國際貿易法院作第一審管轄,上訴法院為與海關總署對應的中華人民共和國國際貿易法院;對貿易保護措施的司法審查問題,如商務部反傾銷、反補貼、保障措施等國際貿易司法審查案件等按照前述最高法院司法解釋應由與海關總署對應的中華人民共和國國際貿易法院作第一審管轄,而第二審即為最高人民法院。
    國際貿易商事案件的級別管轄問題,參照我國沿海地區的中級法院的級別管轄標準,結合國際貿易案件特殊情況,可以將與直屬海關對應的關區國際貿易法院的受案爭議標的起點定位1000萬美元;而海關總署對應的中華人民共和國國際貿易法院的受案爭議標的起點應當設置為5000萬美元。
    (四)中國國際貿易法院的程序規則
    為實現國際貿易案件司法審查規則的國際化,同時避免與現行的行政訴訟法相沖突,制訂新的《中華人民共和國國際貿易訴訟特別程序法》十分必要。這份國際貿易特別程序法至少必須達到四個目的:
    1.明確國際貿易保護措施(兩反一保)的司法審查實施“誰主張,誰舉證”的正置舉證規則;
    2.明確商務部、國家經貿委的國際貿易行政裁決先行推定正確,在原告舉證不能的情況下,只能駁回原告訴訟請求;
    3.明確國際貿易法院對國際貿易行政部門裁決的司法審查范圍,特別是事實范圍;
    4.明確國際貿易法院對國際貿易行政部門行政自由裁量權的尊重,只要沒有違反我國現行法律,不應擅自撤銷行政裁決。
    (五)中國國際貿易法院的財政來源與人事管轄
    由于中國國際貿易法院系按直轄關區設置,因此,中國國際貿易法院兩級法院的財政預算應列入財政部預算范圍。人事管理應該受國家人事部、組織部直接掌握,與地方政府不發生直接關系以保障中國國際貿易法院的獨立、廉潔與公正。
    (六)中國國際貿易法院的業務庭設置
    與前文管轄范圍相對應,中國國際貿易法院應設兩個業務庭:國際貿易行政庭與國際貿易商事庭。

     

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