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    論行政訴訟法的修改及在行政訴訟制度中建立法官獨立審判制

    2006-03-14    作者:廣東大同律師事務所 梁淑軍律師 ?    瀏覽數:16,039

                       該文榮獲廣州市律師協會2005年度理論成果二等獎


    [內容摘要] :本文介紹了行政訴訟法修改的主要內容,并通過《行政訴訟法》修改之際,應在我國的行政訴訟制度中首先建立法官獨立審判制,實現司法內部獨立出發,論述了法官獨立審判制的涵義、建立法官獨立審判制的必要性、以及實現法官獨立審判制的措施。
    [關鍵詞] :行政訴訟法  行政訴訟制度  司法獨立  司法內部獨立  法官獨立  法官獨立審判制

        一、前言
       自1989年《行政訴訟法》頒布到2004年《行政許可法》的施行,這15年間,我國的行政訴訟經歷了從無到有到快速發展的過程,截至2002年5月28日,全國法院行政審判庭共計3227個,行政審判人員共計11720名。《行政訴訟法》是一部較好的法律,它借鑒了現代法制國家的理念和制度,起點較高;有現代司法的價值取向、時代感強;符合中國國情,可操作性較強。行政訴訟的發展不僅推進了我國行政管理由人治向法治轉化的進程,并且啟動了作為新世紀政治文明標志之一的由傳統法治向現代法治轉化的進程。行政訴訟對推進法治的積極作用,可以從人民法院受理行政案件數量每年上升的情況得到說明:1990年,13006件;1993年,34567件;1995年,51370件;1996年,79959件;1997年,88000件;1998年至2002年,平均每年92938件;2003年,114896件;2004年92290件;2005年1月——10月,77781件。從數據看到成績,也看出行政訴訟發展的不足。我國行政訴訟發展的不足之處有:第一,行政訴訟案件數量多年來未能取得突破,行政案件比率偏低。我國是一個擁有13億人口的國家,但行政訴訟案件自1998年至2004年的7年間一直徘徊在10萬起未能取得突破。另外,以2002年為例,行政案件數量只占全部案件的5%左右,比率偏低。我國正處于由人治向法治的轉型期,從世界各國行政訴訟的發展規律來看,這一時期應是行政訴訟在質量和數量上的快速發展時期,但目前我國行政訴訟案件的數量未能反映隨著經濟政治發展帶來的人民維權訴求的增長需求,這個事實顯示目前的行政訴訟制度已不能很好適應社會發展的要求,使行政訴訟的進一步發展遭遇“瓶頸”。第二,從我國行政執法水平不高的現狀分析,行政訴訟有很大的上升空間和發展空間。經最高人民法院統計,我國行政案件的種類有50多種(如公安行政案件歸為一類),勝訴率約為30%(勝訴率的統計包括全部或部分撤銷行政行為、被告變更具體行政行為后原告撤訴、責令行政機關履行法定職責和變更顯失公正的行政處罰四種情況),其他國家的行政訴訟勝訴率約7%——8%,我國的行政訴訟勝訴率在世界范圍內較高。(1)這一方面說明中國的行政審判較公正,行政審判法官為此付出了艱辛的努力和很大代價;另一方面證明行政機關的行政執法不規范,經不起審查,比較法治程度高的國家,我國的行政訴訟制度還處于不太發達的“初級階段”,還有很大的發展空間。第三,現行行政訴訟制度不能滿足世界貿易組織(WTO)的司法救濟要求。我國于2001年11月正式加入WTO,并接受了WTO 規則,使WTO 規則在我國有了法律上的意義和地位。WTO 規則對成員國的司法救濟提出明確要求,法院具有司法審查權,可對政府的具體和抽象行政行為予以審查,從而給行政訴訟提出了更重要的任務。我們要履行加入WTO所作出的承諾,就要擴寬行政訴訟的受案范圍,將對抽象行政行為的審查納入受案范圍之內,并且進一步貫徹司法最終解決糾紛原則。(2)綜上所述,我國的行政訴訟制度急需改革和完善。行政訴訟的發展程度,將直接反映一個國家法治的進度、政治文明的建設速度和公民權益的保障程度。隨著法治進程的推進和人民人權意識的日益增強,在計劃經濟背景下制定的行政訴訟法在很多方面已不能適應新形勢的需要,完善行政訴訟制度成為一項迫切的任務。

        二、關于《行政訴訟法》的修改
        行政訴訟法的修改已經列入本屆全國人大立法規劃。2005年11月4日,最新的《行政訴訟法》(修改建議稿)首次在中國政法大學舉辦的“中日行政訴訟法修改研討會”亮相,法條數量由現行法條的75條擴充為198條。《行政訴訟法》的修改重點突出在以下方面:
         第一,擴大行政訴訟受案范圍。現行行政訴訟法對受案范圍有較嚴格限制,界定行政訴訟范圍的標準有兩項:一是具體行政行為標準;二是人身財產權標準。實踐證明,行政訴訟法對相對人訴權限制過嚴。并且,現行行政訴訟法對受案范圍的規定只有3條,過于概括,雖其后出臺了司法解釋作出補充,但在司法實踐中還是出現不少問題。最高人民法院每年收到的關于行政訴訟的約百件請示中,對受案范圍的請示是最多的。完善行政訴訟范圍的原則是,將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議均納入行政訴訟的范圍,取消關于人身權和財產權的限制,使所有侵犯相對人合法權益的行政行為均被納入行政訴訟范圍。因此,修改建議稿對擴大行政訴訟受案范圍的內容主要有:(一)將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。(二)將其他公權力主體的行為納入司法審查的范圍。以“其他公權力主體”的概念取代目前的“法律法規授權的組織”的概念,為諸如居民/村民委員會,各種行業協會(律師協會、注冊會計師協會等)等組織對其成員作出的非民事法律行為作出監督及提供救濟途徑。(三)將所有憲法和法律賦予公民的權利納入行政訴訟的保護范圍。除目前受行政訴訟法保護的人身權和財產權外,將其他公民權利,如出版、結社、游行、示威、宗教信仰、受教育權、勞動權、休息權等均納入保護范圍。
        第二,建立法官獨立審判制度。修改意見稿第3條第2款規定:“法官依法獨立審理、裁判行政案件,不受任何干涉。”這一規定首次突破了三大訴訟法共有的審判獨立原則的內涵,體現了審判制度由“法院獨立”到“法官獨立”的體制性飛躍。
        第三,明確行政訴訟當事人資格和法律地位。將原告資格從現行較抽象的規定“認為自己的合法權益受到侵犯的公民、法人或者其他組織”修改為“只要公權力主體的行為對相對人受法律保護的利益造成不利影響,而法院又能夠提供有效的救濟,則該相對人享有提起訴訟的權利”,將行政訴訟的被告界定為“以自己名義作出行政行為,又能夠獨立承擔行政責任的主體”。
        第四,完善證據規則。行政訴訟法對舉證責任的規定較合理,但證據規則不夠系統全面,缺少舉證時限、證明標準、證明對象、證據的審查判斷等詳細規定。修改行政訴訟法,應形成一套符合行政訴訟規律的舉證、質證、認證規則,為審判人員認定證據提供規范依據。
        第五,對行政判決裁定執行難問題提出解決措施。行政判決裁定執行難是一個長期的問題。歸根結底,是法院缺乏司法權威,使被告敢于抗拒履行裁判。這次修改提出了幾項措施,加強保障裁判的執行:一是為了維護公共利益,賦予檢察機關申請執行權;二是加強生效裁判的威懾效果,強化拒不履行裁判的法律責任,特別是強化行政機關首長的法律責任,促使行政機關履行義務。
         第六,完善行政訴訟程序。通過修改行政訴訟法,完善程序規則,增強行政訴訟程序的獨立性。一是取消不適合的規定,如取消行政訴訟不得調解的規定。現行行政訴訟規定,除賠償訴訟外不得調解。但在實踐中,法院以“協調”方式處理行政案件的現象卻是大量存在。在原告撤訴的案件中,多數是因為經法院“協調”后被告改變了原具體行政行為或原、被告達成一致意見后原告撤訴的,承認并規范行政訴訟中的調解制度是必要的。世界各國的行政訴訟制度中,也設立了調解制度,并且調解結案率相當高。二是變更現行的規定,如為保護行政相對人的權益,將行政訴訟期間“不停止執行原則”改為“停止執行原則”。三是增設特別程序和簡易程序的規定,如增設對行政規章及規章以下規范性文件提起訴訟的程序、提起公益訴訟的程序、行政簡易程序。另外,目前法院受理的行政機關申請法院強制執行的非訴執行案件,數量是行政訴訟案件的3——4倍,因此增設了行政機關申請強制執行時法院對行政行為或決定的審查程序。
        這次行政訴訟法的修改,得到學界的積極參與和支持。修改建議稿出臺后,其提出的建立法官獨立審判制引起社會的熱烈反響和關注。法官獨立審判制如若最終被立法機關認可,必將對我國今后的司法改革產生深遠影響。

        三、法官獨立審判制的涵義
        法官獨立審判制,是指法官享有審理和裁判案件的權力,同時對自己的不正確或錯誤裁判承擔完全責任的制度。也就是說,一方面法官依法享有獨立的審判權,法官只對法律負責,不受任何外來的以及法院內部其他法官的干預,法官在審理案件的過程中,只應當接受監督,而不應該接受任何指示和命令。(3)另一方面,在賦予法官獨立地位和審判權的同時,法官應對自己的裁判結果承擔責任。建立法官獨立審判制,實現法官審判獨立,其實質就是要實現司法內部獨立的司法改革目標。
        司法內部獨立是司法獨立的重要內容。司法獨立,簡單而言,是指司法機關獨立行使司法權、只服從法律,并且能夠排除在適用法律過程中所受到的一切外來干涉。它包括兩個內容:一是司法外部獨立,即指人民法院有獨立的組織機構,與行政和立法部門分離,獨立行使審判權,不受其他部門干預,人民法院的財政、人員任命等方面不應當由行政機關控制,司法外部獨立也稱為“司法權獨立”。二是司法內部獨立,即指在人民法院內部,法官應依法獨立行使審判權。一方面,法官通過獨任制或合議制審理案件,只服從法律,而不應受到來自于本法院內部的其他法官的干預;另一方面,也不應受到上級法院的干預,司法內部獨立也稱為“審判獨立”,是司法獨立的重要內容。
        在我國,法官獨立審判作為一種審判制度并未以法律的形式予以確認。我國《憲法》規定:“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《人民法院組織法》規定:“人民法院獨立進行審判,只服從法律。”由此可以看出,我國實行人民法院獨立審判原則,審判權由法律賦予法院,是人民法院以整體的名義對外獨立,這一原則在我國三大訴訟法中皆有體現。(4)根據以上法律規定,司法獨立只是指司法的外部獨立,而不包括司法的內部獨立。法官在法院內部執行職務,并不具有獨立的地位和獨立的審判權,而必須服從法院內部各級組織、機構的領導和指揮。在司法實踐中,這一制度造成了法院內部對案件裁判實行“層層把關、層層審批”的制度。隨著我國法治的發展和司法改革研究的深入,立法機關逐漸認識到法官享有獨立審判權的重要性。2001年修正的《法官法》在“法官權利”中規定,法官“依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,首次確定了法官的獨立審判權,雖仍未明確提出“法官依法獨立審判案件,只服從法律”的法官獨立審判制度,但我國的司法制度已開始從人民法院獨立審判向法官獨立審判邁進。
        然而,我國的現實情況是,民主集中制仍是司法決策中的重要方式,法官獨立審判沒有得到有效承認。我國法院多年來實際上實行的是首長負責制而不是法官負責制,即由審判員審案,領導把關。司法實踐中,法院院長、庭長的審批干擾法官自由裁量的現象還非常普遍和突出。尤其是在行政訴訟中,法官行使審判權經常受到阻礙。我國的司法實踐中沒有實行法官獨立審判。
        從世界各國來看,法官獨立原則獲得普遍承認,獨立審判都具體體現為法官的獨立審判。德國《基本法》第97條規定:“法官是獨立的,只服從法律。”日本憲法第76條規定:“所有法官依良心獨立行使職權,只受本憲法和法律的約束。”意大利《憲法》第101條規定:“司法權以人民的名義行使,法官只服從法律。”法官獨立也成為一項國際性的司法原則。《司法獨立世界宣言》規定:“在作出判決的過程中,法官應與司法界的同事和上級保持獨立。法官個人應當自由地履行職責,根據他們對事實的分析和對法律的理解,公正地裁決其所受理的案件,而不應受任何約束,也不應為任何直接的或間接的不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右。”可見,法官獨立審判制度是現代司法制度的主要特征,是法治國家司法制度的核心原則,它也是我國司法制度改革的奮斗目標。

        四、在行政訴訟中建立法官獨立審判制的必要性
        (一)建立法官獨立審判制是司法現代化的必然要求
    我國已將依法治國、建設法治國家作為憲政原則確定下來,我國正走在現代法治的進程上。現代法治與傳統法治的最重要區別在于:傳統法治主要著眼于控制授予政府權力的范圍,而現代法治則更注重于規范政府權力的行使。現代法治的精神,在于對公民權利的充分保護,并充分發揮司法在監督政府守法方面的作用,形成對政府依法行政的有效約束制衡。行政訴訟是法治的產物,合理的行政訴訟制度是維護現代法治的重要砝碼,而法官獨立審判制度則是行政訴訟制度是否法治文明的重要判斷標準。從世界各國的司法實踐經驗來看,司法獨立原則的核心是法官審判獨立。原因在于:第一,法院的審判活動并不是一個抽象的概念,而是通過法官的具體審判活動來體現的。法院是由審判人員組成的機構,作為一個整體存在,但審判權的實現則要借助于每個法官對個案的公正審理和裁判。要保證每個法官對個案的公正審理和裁判,就必須實現法官的獨立審判。第二,法官獨立審判符合審判規律。法官實際參與審判的全過程,對案件的證據和事實有較全面的了解,因此,由參與案件審理的法官對案件作出裁判,才是客觀公正的。第三,從司法責任上講,實行權責統一,明確法官的責任,也要實行法官獨立審判。現時正在世界各個國家和地區推廣的《關于司法獨立最低標準的規則》,(5)其關于司法獨立最低標準的規則,也是圍繞實現法官獨立審判的目標來設計的。該規則認為司法獨立的最低標準包括:第一,法官的實質獨立,即指法官執行職務時,除受到法律及其良知的拘束外,不受任何干涉;第二,身份的獨立,是指法官的職位及任期應有適當的保障,以確保法官不受行政干涉。法官的任職原則上是終身制。第三,整體的獨立,是指法官作為一個整體,應與行政機關保持集體的獨立;第四,內部的獨立,即法官在履行審判職能時應獨立于同事及上級法院的法官。可見,建立法官獨立審判制符合世界上法治國家的立法潮流,也是中國建設法治社會,實現司法現代化的必然要求。
        (二)建立法官獨立審判制,才能實現司法獨立
    如前所述,司法獨立包括司法外部獨立和司法內部獨立,只有實現了司法內部獨立,才能實現司法獨立。實現司法內部獨立,需要建立法官獨立審判制,使法官不受任何外來干預,保持獨立與中立。完整的司法獨立,法院獨立和法官獨立要同時并存,法院獨立是法官獨立的前提和保障,法官獨立是法院獨立的目標。法院是法律帝國的首都,法官是帝國的王侯。(6)由于法院本身不具有對案件的裁判能力,要實現司法裁判職能,必須依賴個體的法官。因此,法官獨立是司法獨立的核心。由于司法的獨立性不強,特別是法官獨立審判權沒有得到落實,民眾對司法在制約行政權方面的權威性沒有充分信心。根據調查,關于司法是否有能力或者有權威處理行政訴訟,完全相信的僅占26.08%,比較相信的占26.98%,信心不足的占32.82%,不相信的占14.12%,由此可見,將近一半的人仍不相信司法具有足夠的能力和權威處理行政訴訟案件。(7)因此,在行政訴訟中建立法官獨立審判制,實現法官獨立審判,是實現司法獨立、提高司法權威的必然要求。
        (三)法官獨立審判制是行政訴訟中司法公正實現的保障
        司法公正包括程序公正和實體公正。合法正當的訴訟程序的首要內容是裁判者的獨立和中立,要求法官獨立行使審判權。正當的審判程序要求法官同時具有案件的審理權和判決權。法官應當親自參與庭審,聽取雙方當事人的質證、辯論,并在此基礎上結合證據進行裁判,未參加庭審的法官不得作出判決。法官不能獨立行使
    審判權,實際上剝奪了當事人的公開聽審權、回避請求權、程序參與權等基本程序權利。因此,法官獨立審判制從訴訟程序上保障了當事人的合法權利。只有首先使法官保持獨立,才能使真正的公正的審判得以進行,而在整個審判進行中,法官保持獨立和中立都是最基本的程序要求,法官遵守了這些程序的要求,才使其所進行的審判符合公正的要求,該法官才是真正合格的法官。如果沒有保持獨立和中立,則不論裁判結果如何,該審判都是不公正的、不合法的,也不能夠在當事人心中建立任何信任感。(8)行政訴訟為了確保法官的獨立和中立已建立了回避制度,應繼續建立法官獨立審判制,確保法官獨立審判權的實現。
        法官獨立審判制可以排除行政訴訟中的外部干預。相比民事和刑事訴訟,行政訴訟受到外部干預的可能性要大大高于前者,這是由于行政訴訟的特點造成的。因為行政訴訟審查的是國家公權力行使的合法性,訴訟中的被告擁有強大的行政權力。每一個行政案件都會觸及行政機關的形象和利益,當有些行政機關面臨敗訴危險時,就會借助手中的權力干預審判,這就是通常所說的行政干預。如果說,民事和刑事訴訟的法官最需要抗拒的是金錢的誘惑,那么,行政訴訟的法官最需要抵受的則是權力的壓力。建立法官獨立審判制,完善法官保障制度,排除行政訴訟中的外部干預對保證司法公正非常必要。
        法官獨立審判制可以排除行政訴訟中的內部干預。如前所述,由于我國目前沒有將法官獨立審判制作為訴訟制度確認下來,以致于法官獨立制度在訴訟制度中處于空白狀態,法院內部行政化傾向嚴重。法官難以獨立行使審判權,對案件的處理實行“層層審批,領導把關”的制度。有時,行政訴訟中合議庭已經有裁判結果的案件,如院長、庭長不審批通過還是不能下判決或裁定。建立法官獨立審判制,落實法官的獨立審判權,將司法行政權和審判權分離,能排除行政訴訟中的內部干擾。
        (四)法官獨立審判制有助于提高法官職業素質,落實法官責任制
        實行法官獨立審判制,能真正促使法官素質的提高。有人說,中國法官的素質不行,不能實行法官負責制。這是不對的,是因果倒置。不是法官素質不高,才沒有采用法官負責制,而正是因為沒有采用法官負責制,才影響法官素質的提高。50年來,法院辦案的首長負責制一直未變,因此法官的素質也一直不能提高。(9)事實上,實行法官獨立審判制以后,就必須努力提高法官的整體素質,以保證法官正當行使審判權,就要相應完善法官的選聘、考核等制度。只有建立法官獨立審判制,給法官職業帶來責任和壓力,才能加快法官制度的改革。行政訴訟對法官的專業和技能的要求高于一般的訴訟,加入WTO將產生新類型的行政訴訟案件,提高行政審判人員素質的任務更為迫切。
        實行法官獨立審判制,能落實法官責任制。法官責任制,就是每個法官要對自己審理的案件高度負責。盡管我國多年來一直使用錯案追究制,但由于沒有建立法官獨立審判制使錯案追究制流于形式。在現時法院層層審批、領導把關的制度,使多人涉及案件的裁決過程,因此裁判的結果可能并非法官本人意見的真實反映,尤其是當案件由審判委員會集體決定的情況下,要由某個人或法官個人對裁判不公和錯誤的后果承擔責任是不公平的,所謂集體負責、領導把關、層層把關實際造成無人最終負責。只有在實行法官獨立審判制的情況下,法官責任制才會產生應有的效果。

        五、法官獨立審判的實現
        建立法官獨立審判制,首先應在法律上將其以一種訴訟制度的形式確定下來,如這次行政訴訟法的修改將法官獨立審判制明確寫入建議草案。接著,還要采取措施為法官獨立審判制的實行提供條件和保障。建議采取以下措施:
        (一)法院內部的管理應嚴格區分行政權和審判權,實現行政管理職能與司法職能相剝離。
        第一,強調上下級法院行政法官之間審判權平等,取消行政案件的請示與批復制度。應明確上級法院只能通過法定途徑和程序對下級法院進行審級監督,雙方之間并非行政隸屬關系。根據審判權獨立原則,上級法院的法官與下級法院的法官的審判權都是獨立、完整的,維護上下審級法院之間的獨立性是程序公正的固有內容。所謂案件請示制度,是指下級法院在案件審理過程中,就案件的實體或程序問題以口頭或書面形式向上級法院請示,上級法院經研究后予以答復的制度。該制度在法律上沒有明文規定,但在審判實踐中卻是十分流行的做法。(10)應該承認,請示制度在審判實踐中,確實發揮過積極作用,上級法院對重大疑難案件和新類型案件的意見,在一定程度上有利于提高下級法院的辦案質量。目前,這一制度已經發展為上下審級“互相溝通”,上級法院“提前介入”的做法,即下級法院就特定案件中具體適用法律,甚至如何裁判的問題向上級法院請示、匯報,由上級法院作出指示性意見,上下形成“共識”后下判。由此形成的裁判根本不是公正的裁判。請示制度違反法定程序體現在以下方面:
        首先,違反獨立審判的要求。下級法院審判獨立,不受上級法院不合法干預。請示制度則為這種干預提供了機會,出現了“上定下審”的現象,不符合法律規定的法院審判獨立的要求。尤其是令法院以外的個人和組織可以通過影響上級法院的渠道來干預下級法院的審判。其次,使兩審終審名存實亡,當事人的上訴權被完全剝奪。實踐中,下級法院向上級法院請示,有可能是因為遇到來自行政機關的壓力而希望以上級法院的意見作為“擋箭牌”,也可能是因為某些審判人員利用事先溝通,而謀求上級法院在該案上訴后維持原判。一旦上級法院對所請示的問題作出結論性的意見,以后當事人上訴后,即使原判有誤也很難更改。請示制度常常使兩審終審變成一審終審,變相剝奪當事人的上訴權利。再次,違反了審判公開等法定程序。請示制度造成的“上定下審”的情況,致使案件的裁判權和審理權分離,從而令庭審活動變得毫無意義。尤其要指出的是,對于請示案件,上級法院只是聽取下級法院的匯報,并沒有直接審理案件,因此其結論難保正確。而下級法院的案情匯報,難免帶有匯報者的主觀色彩,如果下級法院辦案人員偏袒一方當事人,就會在匯報中只談對該方當事人有利的一面,從而徇私舞弊。因此,為維護行政訴訟程序的公正合法,請示制度應予取消。
        第二,取消法院內部“層層審批、領導把關”的案件審批制度,法院內部法官之間的審判權是獨立、平等的。馬克思曾說:“法官除了法律之外,沒有別的上司。”(11)其精神內涵就是法官之間的獨立與平等。現時,法院內部實行的對案件裁判審批制度是按照行政方式而非按審判規律的要求運作。法官不能享有獨立審判權,實際上是行政權直接干預了審判權,使案件的審理權和裁判權相分離,也是違背審判程序的。法院的行政領導,僅僅通過聽取匯報,難以對案件有全面、客觀的了解;而且,法院領導并非法律通才,難以完全掌握每個案件所需要的相關的專業知識,因此領導把關和審批難以保障裁判的公正,也容易養成法官不思進取的惰習。取消法院內部的審批制,法院院長只履行行政管理職能,而不對法官
    的審判業務進行領導。取消內部審批制還可避免因行政領導關系而帶來的人情案。另外,需要強調的是,法官法規定了法官的等級,但法官的等級只是對法官專業技能的技術性評價,絕不能等同于行政級別,不同級別的法官在行使審判權時是獨立、平等的。
        (二)落實合議制
        為保證法官獨立審判制的實行,應改革審判委員會制度,以保障法官的獨立審判權不受干預。法律規定,行政案件實行合議制,必要時實行審判委員會制。這是考慮到行政案件一般較復雜,實行“兩制”便于案件審理,同時貫徹民主集中制原則。但實際情況是,實行“兩制”往往導致審理與裁決相分離,出現合議庭合而不議、審而不判的情況。在許多法院,由于行政裁判可能會給法院帶來遭受行政機關利用公權力報復的結果,因此,無論案件是否重大或是否疑難,均由審判委員會討論決定,以致造成審者不能判,判者又不審的局面,法官的獨立審判權受到嚴重干預。這種以影響法官獨立審判、削弱司法責任為特點的體制,非但不能實現其設計的初衷,反而會損害司法公正。法官獨立審判制確立后,可將審判委員會的職能轉變為咨詢性質,不再享有案件的實體決定權,其可對重大、復雜、疑難案件提出咨詢意見,該意見只具有參考價值,合議庭可以自行決定是否采納。
        (三)完善法官制度
        要保證法官獨立審判制的實行,要完善以下法官制度:第一,建立嚴格的法官選拔和考核制度,全面提高法官素質,實行法官的精英政策。第二,完善法官的任職保障制度、高薪制和責任制。根據現在的實際情況,法官可以確定10年以上較長的任期,并且非因法定事由和程序不得被調職。從長遠看,在法官隊伍實現了精英化后,可以實行法官任職終身制。同時,逐步提高法官的福利待遇,逐步實行法官高薪制。當今司法不公和司法腐敗問題,既與部分法官貪贓枉法、濫用權力、缺乏有效的監督和制約有關,也與法官受到種種干預、法官獨立行使審判權的缺乏保障有關。如果法官任免和晉升仍然掌握在少數行政領導手中,或隨時面臨去職的危險,那么,出于趨利避害的心理,他當然要選擇對自己最有利的裁判方式,屈從權勢,其結果只能是枉法裁判、背離司法準則。因此,完善法官的任職保障制度是法官獨立審判制的堅實后盾。第三,完善法官的職業道德和行為標準。通過完善以上的法官制度,令法官以一個全新的姿態面對自己的法律職業,完成從公務員到職業法律人的角色轉變,實現法官隊伍的職業化和專業化。

        六、結語
        從整體而言,司法改革是一個系統工程,涉及到包括憲法在內的各階位法律規范內容的調整和一系列相關制度的建立。這雖然不是通過修改某一部法律就能解決的問題,但是在行政訴訟法中首先強調司法的內部獨立,建立法官獨立審判制,無疑可以作為一個突破口起到以點帶面的推動和促進作用。有人說,70年代刑法和刑訴法的實施帶來了刑事審判的春天,80年代改革開放和經濟發展帶來了民事審判的春天,21世紀法治發展、重視人權保障將帶來行政審判的春天。筆者深有同感。國務院2004年3月出臺了《全面推進依法行政實施綱要》這一具有行政法制里程碑意義的文件,提出了全面推行依法行政,經過10年努力基本實現法治政府的目標。可以想象,未來10年,將是我國法治建設得到充分重視和快速發展的時期,也必然是行政訴訟快速發展的時期。從一定意義上說,行政訴訟是憲政的試金石,是法治的檢測器,是民主法治的晴雨表,是公民權利的守護神,是社會穩定的減壓閥。(12)希望這次行政訴訟法的修改,能為行政訴訟的春天來臨作好準備。

    (1)摘自最高人民法院行政庭庭長趙大光在“2005年全國律協行政法專業委員會年會暨行政訴訟法修改的理論與實務研討會”上的講話,2005年12月18日。
    (2)司法最終解決糾紛原則,是指任何糾紛只要具有可司法性,符合起訴的條件,法院就應當受理并對當事人提供司法救濟。只有司法才能最終解決糾紛。
    (3)徐顯明:“論法治構成要件”,載《法學研究》第18卷第3期。
    (4)參見《刑事訴訟法》第5條,《民事訴訟法》第6條,《行政訴訟法》第3條。
    (5)該規則1983年6月經經濟社會會議授權,于世界司法獨立第一次會議上通過。
    (6)德沃金[美]:《法律帝國》,李常青譯,中國大百科全書出版社1996年版,P361。
     (7)夏勇:《走向權利的時代》,中國政法大學出版社1995年版,P62。
    (8)張文顯:《法理學》,法律出版社1997年版,P329。
    (9)王懷安:“法院體制改革初探”,載《人民司法》1999年第6期。
     (10)景漢朝:《審判方式改革實論》,人民法院出版社1997年版,P63。
    (11)《馬克思恩格斯全集》第1卷,P76。
    (12)江必新:《在全國法院行政審判工作會議上的總結講話》(重慶,2003)

     


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